清潔發展機制在我國應對氣候變化能力建設中的地位及鞏固

陳娟麗

(西北政法大學經濟法學院，陜西西安 710122)

清潔發展機制(Clean Development Mechanism，簡稱CDM)是《聯合國氣候變化框架公約》(以下簡稱《公約》)下的《京都議定書》(以下簡稱《議定書》)為全球溫室氣體減排設立的三個靈活減排機制之一，由發達國家締約方提供額外的資金和技術，在發展中國家締約方實施項目，獲得核證排減量(Certificated Emission Reductions，簡稱CERs)來抵減量化減排指標的機制。截至2012年12月31日，全球CDM項目注冊數量已達5511個，CERs簽發量突破11.5億［1］。CDM項目已經向發展中國家動員了約2150億美元的投資，為發達國家節約了約36億美元減緩成本。CDM項目拉動了清潔能源行業的發展，增加了造林再造林碳匯項目及碳捕獲和儲存項目，適用領域越來越廣。同時，開展CDM項目的地區正在從亞太地區①擴張到非洲地區，許多非洲國家對參與CDM項目的熱情高漲，2010年11月埃塞俄比亞完成首例碳交易項目［2］，肯尼亞啟動了非洲首個農業碳信用額項目［3］。

一、清潔發展機制在應對氣候變化能力建設中地位的體現

根據《21世紀議程》，能力建設意味著發展一個國家在人員、科學、技術、組織、機構和資源方面的能力。《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》下的能力建設指由發達國家提供資金和技術，以提高發展中國家適應氣候變化和參與國際氣候變化保護合作的能力［4］。根據《IPCC第三次評估報告》的術語表，能力建設被定義為:“在氣候變化中，開發發展中國家和經濟轉型期國家的技術技能和機構運轉能力，使這些國家參與從各個層面的氣候變化適應、減緩和研究并執行京都機制等工作”［5］。在應對氣候變化國際法律制度下，能力建設對于發展中國家來說是履行公約義務的重要條件。

1999年《公約》第10/CP.5號決定②《發展中國家(非附件一國家)的能力建設》及其附件《發展中國家締約方能力建設需求一覽表》首次以具有法律效力的國際法律文件的形式明確列舉了能力建設需求的九大領域。《公約》第2/CP.7號決定之附件《發展中國家能力建設框架》將“能力建設”的需求領域細化為包括了“清潔發展機制”、“執行適應性措施的能力建設”和“緩解辦法執行情況的評估”在內的15項，成為發展中國家能力建設的具體活動指南。之后歷屆締約方大會對發展中國家應對氣候變化的能力建設問題逐步細化完善，重點有2007年“巴厘路線圖”要求發達國家履行“三可”(可測量、可報告、可核實)減排責任，對發展中國家提供資金、技術和能力建設方面的支持，“技術開發和轉讓”上要求進一步消除技術開發和向發展中國家締約方轉讓技術的障礙，“資金支持”上主要加大支持性資金的投入，確保獲得無害環境技術;2009年《哥本哈根協議》在能力建設的資金和技術機制等方面提出了“互助的形式”以及“REDD+模式”(Reduce Emission from Deforestation and Degradation)，減少森林砍伐和退化所致的溫室氣體排放)③等。清潔發展機制自2005年在全球正式開展以來，對發展中國家應對氣候變化的能力建設起到了很大的助推作用。

(一)CDM是能力建設中最能體現“共同但有區別的責任原則”的領域

CDM要求發達國家向發展中國家提供額外資金和技術是《公約》和《議定書》所確立的“共同但有區別的責任原則”的鮮明體現，堅持了“巴厘路線圖”的授權和“柏林授權”。其中，發達國家因歷史和現實的排放狀況承擔強制的減排責任，發展中國家則沒有要求，通過CDM的實施實現發達國家強制減排目標，幫助發展中國家獲得資金技術能力提升，最終共同參與到全球環境保護事業中。

(二)CDM是能力建設中“技術的開發與轉讓”領域的首要補充

發達國家過度保護其知識產權和技術市場壟斷，其政府相關支持的政策缺失是技術提供方的轉讓壁壘［6］;發展中國家作為技術接收方的認知水平較低、技術需求動力不足、科技標準未達到國際水平等導致能力建設中“技術開發與轉讓”領域談判成為難點。第2/CP.7號決定的附件第20條非常明確地指明了能力建設的15個領域之一“技術的開發與轉讓”需具備“額外性”④，發達國家不能把滿足其他國際公約義務的技術轉讓視為履行能力建設“技術開發與轉讓”的獨立的國際義務，并且技術必須足以使發展中國家開展相關的能力建設活動。CDM的技術轉讓的“額外性”要求通過項目轉移的技術具有額外的環境效益，即不得混淆于其他同類國際義務，還應該讓新的環保技術給CDM項目實施地帶來環境效益。

由于《哥本哈根協議》提出的能力建設“技術機制”的國際規則短期難以談妥，且發達國家認為發展中國家不能無償獲得，直到現在，鮮有發達國家主動通過“技術轉讓”奉獻先進技術。目前，只有CDM通過雙方的雙贏合作及“技術額外性”彌補其不足，成為發展中國家能力建設技術轉讓領域的首要補充。該機制應在發展中國家繼續推進，在能力建設中發揮重要作用。

(三)CDM為能力建設中所需的資金來源開辟重要途徑

根據第2/CP.7號決定的“能力建設資金額外性”⑤要求，執行能力建設各領域的資金應該通過能力建設專門的資金機制，并通過獨立的經營實體和雙邊、多邊機構來實現，以便發展中國家開展具體有效的能力建設活動。CDM的資金支持也具有“額外性”，投資于CDM項目并用于獲取溫室氣體排減量的資金必須額外于發達國家的“全球環境基金”義務、發達國家應承擔的能力建設方面的資金義務，以及發達國家的任何其他國際資金義務［7］，即能力建設的資金機制和清潔發展機制資金各自獨立。

目前負責適應、減緩、技術的開發與轉讓等能力建設的資金機制的經營實體是全球環境基金(Global Environmental Facility)，其下設了三條新的資金渠道［8］:(1)氣候變化特別基金(Special Climate Change Fund)9000萬美元，用于減緩和適應兩個方面，主要支持那些能與全球環境基金在氣候變化方面形成互補的項目和活動。(2)最不發達國家基金(Least Developed Countries Fund)1.8億美元，僅適用于最不發達國家的適應行動方案的準備，不包括減緩行動，還用來支持一些國家設立氣候變化的工作站，幫助提高氣候變化的談判能力等。(3)適應性基金(Adaptation Fund)主要來源是清潔發展機制項目2%的收益，以及國家、企業或個人的自愿性捐助，將CDM獲得的收益再次投入到CDM中去。2008年底第十四次《公約》締約方大會的決議正式啟動了適應基金，基金額大約為8000萬美元，未來提升到3億美元［9］。上述基金總和較之聯合國公約秘書處估計的“2030年之前，發展中國家每年將需要1000億美元應對氣候變化”［10］的要求相去甚遠。原本《哥本哈根協議》要求設立“綠色氣候基金”，且發達國家首次在協議中集體明確承諾于2010—2012年間提供300億美元“新的額外資金”，到2020年每年提供減緩行動適用的1000億美元，但實際這三年間資金真實提供情況并不樂觀，遠未達到發展中國家的底線。

能力建設資金機制的國際談判不暢，只有CDM項目占有資金獲取的大部分市場。截至2012年12月31日，全球CDM項目注冊數達5511個，CERs簽發量突破11.5億噸;其中我國的占比分別為52.9%和60.9%，在CDM東道國中均遙遙領先。另根據UNFCCC官方網站公布的數據顯示，2011年間中國已完成的CERs為259732665.3噸，若按每噸當量10歐元計算⑥，中國2011年通過CDM項目獲得的資金約為人民幣212億元。能力建設資金機制外的其他領域建設如機構建設、技術設備、專業人員培訓等都需要資金，當能力建設的資金機制不能提供足夠支持時，CDM的資金援助一定程度上幫助發展中國家在應對氣候變化能力建設方面度過了難關。CDM為能力建設資金機制之外的資金來源開辟了重要途徑。

二、京都第二承諾期的啟動對CDM在能力建設中地位的影響

多哈會議歷經艱苦的談判，終于確定附件一締約方將從2013年1月1日至2020年12月31日完成第二期減排承諾，形成了“多哈修正案”⑦(下文簡稱“修正案”)。包括歐盟及其27個成員國在內的38個附件一締約方承諾如期實現第二承諾期的量化減排指標;三氟化氮納入管控范圍，管控氣體由原來的6種增至7種;由《馬拉喀什協議》確定的大部分規則⑧特別是溫室氣體核算規則得以繼續適用。但仍有部分內容局限了CDM在第二承諾期的發展，CDM在應對氣候變化能力建設中的地位受到了動搖。

(一)若減排承諾力度不足，將造成CDM市場進一步縮小

多哈會議上38個《京都議定書》締約方對原議定書的附件B⑨進行了修正，訂立了新的量化減排承諾，不僅作出承諾的國家數量減少，且承諾額度降低，在1990年的基礎上平均減排18%。這個標準與IPCC第四次評估報告要求的到2020年在1990年的基礎上整體減排至少25%—40%還有相當距離，可能導致未來碳市場對CDM和CERs的需求降低。同時，修正案決定“每一附件一締約方最遲于2014年‘再次審視’其第二承諾期的減排承諾，并可提議做出一項調整，降低附件B中列表第3列所定的量化減限排承諾的百分比”。該條款主要是針對附件一締約方目前的退出議定書或不參加第二承諾期的行為的一種隱性補救⑩，期待2014年的“再次審視”會讓CDM市場需求不足的情況變得樂觀。

(二)配量單位盈余的可轉移性導致CERs需求量下降

配量單位盈余(Assigned Amount Units，簡寫為AAUs)是《京都議定書》第三條第13款規定的?，附件一締約方的排放量少于配額的差額即為盈余，可留存并轉入下一承諾期。在第一承諾期內，一些經濟轉型的附件一國家產生了大量的AAUs，其可轉移性對未來新產生的CERs的需求造成沖擊。不過修正案對AAUs的使用做出了嚴格的規定:其使用量最多為第二承諾期的排放量超出配額的部分，同時AAUs在交易過程中只能占買方第一承諾期配額的2%;另外，38個締約方中有34個發表了“不購買或不使用”第一承諾期結轉的盈余AAUs的政治聲明，將AAUs大量轉入第二承諾期的可能性大大降低。

(三)部分發達國家不參加第二承諾期，限制了CDM的發展

由于加拿大退出《議定書》，俄羅斯、新西蘭和日本表示不參加《議定書》第二承諾期，若《議定書》規定的CDM參與資格限制仍不改變，參與CDM的國家將越來越少，CERs的總體需求必將降低。歸根結底這是由于國際遵約機制不完善，造成附件一締約方對退出或不參加的行為沒有顧慮。修正案充分考慮了該問題，并規定“允許附件一締約方繼續參加現有的CDM項目以及2012年12月31日后注冊的項目活動;但從2013年1月1日起，只有參加第二承諾期的附件一締約方有資格轉讓或獲得議定書下的各種信用單位(包括CERs)，并在第二承諾期間有效”。自此，CDM項目活動與《議定書》下的減排承諾“脫鉤”成為了可能。在此之前，附件一締約方參與CDM項目活動和兌現減排承諾之間是緊密掛鉤的，修正案將CDM和減排承諾割裂開來，有淡化兩者之間關系的趨向，這樣會導致更多的締約方效仿，不參加第二承諾期。長此以往，國際碳市場會逐漸拋棄CDM，將重點轉向京都其他兩個機制，或者趨向制定出新的國際減排機制。不過，該規定為幾個表示不參加第二承諾期的國家的重新加入打開了另一扇窗。

(四)《公約》可能的新機制致使CDM未來存變數

修正案修正了《議定書》第三條第12款，增加規定“附件一所列締約方可用《公約》之下建立的市場機制所產生的任何單位(units)幫助遵守其第三條之下的量化減限排承諾”?，說明《公約》談判欲推出新的市場機制。雖然目前既沒有確定運行規則，更不明確其與CDM之間的關系如何，但從國際氣候談判的趨勢來看，《公約》下新的機制將適用于《公約》所有締約方，參與范圍更加廣泛。因此，CDM在未來十年內將受到國際新機制和新的國際減排信用單位的沖擊，可能與新機制相融合，更有可能被新機制所取代。

(五)第二承諾期的啟動對中國CDM的影響

在2012年京都第二承諾期開始后的短期內，中國仍將是CDM項目數量和CERs的最大持有方;同時歐盟在CDM項目上與中國合作最為密切，是中國產出CERs的最大買家，且歐盟志在成為全球低碳產業的引領者，具有增加CERs需求的可能性;總體上我國CDM仍將有較大發展空間。但歐盟本身的碳排放交易體系相對完善，有大量信用余存，且歐盟對CERs的政策發生變化，從2013年開始至“新的國際氣候變化協議生效之前”，歐盟將無條件接受2013年之前注冊的項目和來自于最不發達國家新注冊項目的CERs。與此同時，從2013年5月1日起，歐盟對廢氣HFC－23和N2O分解項目產生的國際信用采取禁止在歐盟市場流通的措施，而這兩種項目產生的CERs在我國年度CER簽發量中占到約30%以上［1］，該措施無疑抑制了我國對歐盟市場的拓展。另外，最不發達國家多數集中在非洲地區，傾斜的政策使得CDM在非洲呈急速增長的趨勢，對我國CDM發展造成沖擊。總之，我國現有的和未來開發的CDM項目必須面臨制度改革，發達國家單邊政策限制和其他發展中國家、不發達國家的競爭等難題，其項目數量、種類和簽發量在全球格局內將發生很大變化。我國將從CDM最大的受益國轉變為受國際碳市場變動影響最大的CDM東道國，中國的應對舉措對CDM未來發展和能力建設的提升至關重要。

三、鞏固清潔發展機制在我國應對氣候變化能力建設中的地位

(一)主導CDM發展趨勢和尋求新興碳市場

修正案清楚地表明，國際社會有意在2020年前后建立新的多邊減排機制，取代或吸收CDM，以改善目前多國應對氣候變化的消極狀態。在國際談判未就具體承諾達成一致前，CDM產出的國際碳減排信用的市場需求不明確，其發展規模將受阻。為確保我國CDM全球領先，必須積極參與CDM相關的國際談判，積極呼吁已經退出的發達國家加入第二承諾期，主動承擔減排責任;同時團結絕大多數發展中國家和不發達國家，堅持共同但有區別的責任原則;嚴格國內減排，發展新能源項目等，以實際行動鞏固談判的主導地位。需注意的是，必須把CDM以及能力建設的談判置于聯合國機制下，不把希望寄托于其他機制如G20峰會、經濟合作會議等，這些機制效率雖高，但不具有國際法律約束力。在新的國際氣候變化協議生效之前，還應尋求CDM項目產生的減排新用的新市場，不局限于歐盟碳市場體系，擴大CDM碳減排信用的全球適用范圍。

(二)堅持CDM向更具法律約束力的方向改革

CDM之所以執行乏力和制度本身存在弊端有關。由于沒有相應的違約機制，無法對發達國家只說不做的行為進行懲罰，CDM實施的核心即資金技術的轉讓問題始終沒有明顯突破，沒有滿足“促進可持續發展”的要求，制度改革迫在眉睫。《議定書》締約方大會曾指出:“CDM發展的方向應當是規模化、高效化，在邊學邊干的模式中持續地改進。”?在新的承諾期，CDM改革的主要方向應該更加市場化，在保證第一承諾期的CDM項目延續的前提下，將該機制所積累的豐富經驗介紹給2020年之前將要形成的新的國際減排機制，不僅節省大量新機制開發成本，還能幫助CDM向新機制順利轉化或融合。CDM改革應該堅持兩個關鍵點，以確保平穩過渡:一是不能脫離國別基礎，否則其規則會陷入無國際法律約束力的困境;二是為發展中國家繼續實施CDM創造條件，實現真正的實質公平，促進可持續發展，明確發達國家更嚴格的減排義務。

(三)對探索CDM和能力建設的新途徑給予政策支持

中國政府提出“到2020年單位 GDP減排40%—45%”的節能減排目標以及低碳經濟發展模式?為中國在能力建設方面提供了正確的政策導向，CDM可在低碳經濟發展過程中扮演實施載體的角色。要發展低碳經濟，應鼓勵提高能源利用率、新型能源的CDM項目的建設，鼓勵新的森林碳匯CDM項目的開發。國家在金融、稅收、財政方面的政策要適當向CDM傾斜，通過鼓勵和支持新興科學技術在CDM項目中的使用來推進低碳經濟發展。國家要堅定發展低碳經濟、綠色經濟、循環經濟，扶持新材料、新工藝，對此類企業給予金融政策支持。國家應在有條件的地區開展碳交易市場的試點，逐步建立足夠規模的國內碳排放配額市場，通過總量控制和市場交易的方式實現區域碳減排的目標;還應積極打造未來城市的理想模式——低碳的生態城市模式［11］，轉變人們的意識，提高公眾參與度，繼續探索節能減排新途徑。

(四)完善CDM相關立法，以接軌國際法規則

《環境保護法》雖設立了第三章“保護和改善環境”及第四章“防治環境污染和其他公害”，但具體條文沒有涉及應對氣候變化，這和該法自1989年正式頒布后一直未作修改有關;《煤炭法》和《礦產資源法》均在1996年制定或修正，重點仍在保護礦產資源和維護煤炭資源的生產安全，通過促進能源安全和國家安全，為中國應對氣候變化能力建設提供支持;《清潔生產促進法》、《可再生能源法》、《節約能源法》和《循環經濟促進法》是21世紀頒行的，較之前的單行法有明顯變化:秉承了可持續發展的理念，體現了國家對新能源、節約能源、循環經濟和低碳經濟等問題的重視，維護了應對氣候變化能力建設的國內法律秩序;《清潔發展機制項目運行管理辦法》等新出臺的行政法規和規章對能源合理利用與CDM項目運行方面的細化規定，提高了國內應對氣候變化能力建設方面法律的操作性。今后該領域的立法工作仍要注重法律法規的適用性和可操作性，建立健全碳市場交易的相關法律制度，為我國參與CDM和氣候談判做好充足的法律準備。

(五)增強CDM和能力建設的軟實力

一方面要提高理論研究水平，加強CDM和能力建設的基礎科學研究及環境友好技術的研發，盡可能不因環保技術轉讓受制于發達國家合作方。另一方面要注重復合型國際人才的培養，需要國家投入更多的培訓資金以及建立專門的培訓機構，提供更多的國際交流機會。專業復合型人才培養合格后直接進入與CDM相關的機構工作，以提高機構管理水平和增加本土CDM咨詢公司的項目申請成功幾率，推動本國指定經營實體?的建設，在我國形成系統化、規模化CDM運行體系，保障CDM和能力建設的軟實力。

注釋:

①根據聯合國環境規劃署Risoe中心資料整理，排在世界前八名的中國、印度、南韓、巴西、墨西哥、智利、阿根廷、埃及和越南的CDM項目總量已經達到了全球總量的72.1%，截至2012年，這些項目的減排量占全球總數的比例達到77.11%。

②“10/CP.5”表示《聯合國氣候變化框架公約》第五次締約方大會形成的第10號決定。其中“CP”為“Conference of the Parties”的縮寫，該縮寫格式為締約方大會官方公布的法律文書中的寫法，下文中該格式均按此種理解。

③Copenhagen Accord，Article 3，Article 8，Article 10，Article 11.

④第2/CP.7號決定(“馬拉喀什協議”之一)之附件《發展中國家能力建設框架》第20條(a)項規定:“附件二締約方在執行本框架時，應提供額外資金和技術資源，以協助發展中國家特別是最不發達國家和其中的小島嶼發展中國家執行本框架，包括及時提供資金和技術資源使這些國家能開展國別需要評估和制訂符合本框架的具體能力建設活動。”

⑤同上注。另第21條規定:“應通過資金機制的經營實體并在適當情況下通過多邊和雙邊機構以及私營部門提供資金和技術資源援助發展中國家執行本框架，尤其是援助最不發達國家和其中的小島嶼發展中國家執行本框架。”

⑥中國發改委為了保證國內CDM項目產生CER不被賤賣，對不同項目設置了每噸10.5歐元到8歐元的最低限價，作為項目核準時的指導價格。

⑦“多哈修正案”即《京都議定書》第8次締約方大會第1/CMP.8號決定《根據＜京都議定書＞第三條第9款修正該議定書》。

⑧《馬拉喀什協議》是COP7一系列決定的總稱，其中第15/CP7號決定和第17/CP7號決定對清潔發展機制的原則、性質、范圍、方式和程序做了詳細具體的規定。

⑨1997年《聯合國氣候變化框架公約》第6次締約方大會在日本京都通過了《京都議定書》，該議定書附件B以列表的形式明確了39個發達國家締約方在2008—2012年第一承諾期內的量化減排目標。2012年多哈舉行的《聯合國氣候變化框架公約》第18次締約方大會暨《京都議定書》第8次締約方大會對《京都議定書》的附件B進行了修正，再次用列表確定了發達國家締約方在2013—2020年第二承諾期的量化減排承諾。

⑩鑒于歐盟、澳大利亞、挪威、瑞士等締約方提出了“有條件地”將現有承諾水平再提高10%—15%，且俄羅斯、日本、新西蘭可借“再次審視”機會重新考慮加入第二承諾期的問題。

?《京都議定書》第三條第13款規定:“如附件一所列一締約方在一承諾期內的排放少于其依本條確定的分配數量，此種差額，應該締約方要求，應記入該締約方以后的承諾期的分配數量。”

?“多哈修正案”第一條第J項。

?UNFCCC/KP/CMP/2009/16，November 4，2009，para.9、11、12、13.

?2012年4月《國務院關于印發“十二五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》要求進一步穩定推進低碳省市試點工作，就是國家政策支持低碳發展模式最直接的反映。廣東省、云南省、湖北省、陜西省和遼寧省五省，天津、重慶、深圳、廈門、杭州、南昌、貴陽和保定八市列為中國首批開展低碳的試點省市。

?目前僅有五家:中國質量認證中心、中環聯合認證中心、中國船級社認證公司、賽寶認證中心和香港品質保證局。

［1］王迎，肖學智.多哈會議成果對清潔發展機制的影響淺析［J］.世界環境，2013(1):22－24.

［2］駐埃塞使館經商處.埃塞俄比亞完成首例碳信用交易［EB/OL］.［2011 －03 －27］.http://cdm.ccchina.gov.cn/web/NewsInfo.asp?NewsId=4836.

［3］王雅楠.非洲首個農業碳信用額項目在肯尼亞啟動［EB/OL］.［2011 － 02 － 20］.http://news.xinhuanet.com/2010－11/04/c_12739610.htm.

［4］國家氣候變化對策協調小組辦公室與中國21世紀議程管理中心.全球氣候變化——人類面臨的挑戰［M］.北京:商務印書館，2004:212.

［5］張坤民，潘家華，崔大鵬.低碳經濟論［M］.北京:中國環境科學出版社，2008:676.

［6］任勇.中國CDM與可持續發展［M］.北京:中國環境科學出版社，2010:30.

［7］段茂盛，劉德順.清潔發展機制中的額外性問題探討［J］.上海環境科學，2003，22(4):250 －253.

［8］姜冬梅，張孟衡.中國適應氣候變化的國際資金機制［J］.世界環境，2006(5):73.

［9］龔微.試析氣候變化國際合作中的適應基金［J］.中國商界，2009(6):199，202.

［10］戴聞名.解讀哥本哈根會議五大爭議:體制問題成焦點［J］.瞭望東方周刊，2009(49):30－31.

［11］肖靜.公眾參與決策的城市低碳出行服務——以廈門為例［J］.重慶交通大學學報:社會科學版，2012(3):19－22.