從“罷運”引出的思考:出租汽車的管理對策

雷光才， 唐秋生

(重慶交通大學交通運輸學院，重慶 400074)

一、引言

2008年11月3日，重慶出租汽車因“加氣難”、違章罰款過高、租價低、“黑車”多、承包款(重慶俗稱“板板錢”)過高導致駕駛員收入低等原因而進行停運。據(jù)不完全統(tǒng)計，僅從2002—2008年底中國已經(jīng)發(fā)生過150多起出租車業(yè)停工停運事件［1］。出租汽車之所以會因為“黑車”多、承包金過高而停運，究其原因還是出租汽車管理體制的問題［2］。如傅乃芹認為，表面看出租車罷運的直接誘因是政府或者出租車公司的行為影響到出租車司機的利益，引發(fā)出租車司機對政府或者出租車公司的不滿。實質(zhì)上，它是社會矛盾長期沉淀并激化的結(jié)果［3］。李磊也認為“份錢”高只是表面現(xiàn)象，從深層看，它暴露了當前在中國多數(shù)城市實行的出租車業(yè)特許經(jīng)營、出租車公司壟斷收益這種管理體制的弊端［4］。

二、重慶出租車的現(xiàn)狀與問題

(一)保有量不足，市民出行不便

截至2008年底，重慶主城區(qū)的出租汽車有10年沒有真正投入運力，出租汽車租價也近10年沒有調(diào)整。近幾年，借運力結(jié)構(gòu)調(diào)整的機會投入運力3600余輛。目前，重慶擁有出租汽車約19000輛，其中主城區(qū)只有11900余輛，主城區(qū)出租汽車萬人保有量18輛。可見，重慶主城區(qū)的出租汽車數(shù)量尚顯不足(按照建設部的標準，每萬人出租汽車保有量應保持在20輛以上)，某種程度導致重慶市民出行不便。

(二)駕駛員整體素質(zhì)不高，服務質(zhì)量低

出租汽車駕駛員整體素質(zhì)不高，服務質(zhì)量不高，甚至出租汽車駕駛員宰客、甩客、繞道等不文明經(jīng)營的現(xiàn)象時有發(fā)生。

(三)“黑車”嚴重擾亂市場秩序

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城市規(guī)模的擴大，道路交通條件不斷得到改善，出租車行業(yè)非法營運的“黑車”越來越多，而且有越打越多之勢［5］。“黑車”的非法、無序經(jīng)營，損害了合法出租車業(yè)主的切身利益，也為旅客運輸埋下了安全隱患，容易引發(fā)安全事故、社會穩(wěn)定等一系列問題。

(四)出租車市場化程度低，競爭性較弱

重慶的出租汽車市場化程度相當?shù)停偁幮暂^弱。從市場經(jīng)濟體制方面看，出租汽車經(jīng)營權(quán)指標由政府以行政方式進行配置，同時認為其具備公益性，將其作為一種資源進行優(yōu)惠，與市場經(jīng)濟體制相悖。

以上情況不是重慶出租汽車市場特有的現(xiàn)象。從全國范圍看，是出租汽車市場的共性［6］。目前，很多地方的出租汽車行業(yè)管理方式都比較粗放，對出租汽車公司的約束力不夠，出租汽車經(jīng)營權(quán)指標往往作為一種資源掌握并由政府進行配置，而且往往都在出租汽車經(jīng)營權(quán)指標上下很大功夫［2－4，6－7］，具有計劃經(jīng)濟的特征。因此，要解決根本問題，應該從出租汽車管理體制入手。

三、出租車存在問題的原因

(一)嚴控行業(yè)進入門檻，導致出租汽車市場為“賣方市場”

從經(jīng)濟學角度看，重慶的出租汽車數(shù)量、服務質(zhì)量和出租汽車駕駛員與市場經(jīng)濟規(guī)律嚴重不符，表現(xiàn)在:一是出租汽車數(shù)量嚴重不足，出租汽車形成了嚴重的賣方市場;二是出租汽車是賣方市場，導致了出租汽車服務質(zhì)量低劣;三是因為出租車行業(yè)進入門檻較低，技術(shù)含量不高，導致從業(yè)人員來源范圍廣、數(shù)量多，整體素質(zhì)不高。

(二)駕駛員從業(yè)市場為“買方市場”，易受經(jīng)營者盤剝

重慶主城區(qū)具備出租汽車從業(yè)資格的人員44000余人，實際從業(yè)人員34000余人;主城區(qū)出租汽車駕駛員人均月收入在3200元以上，高于重慶主城區(qū)人均收入水平。從出租汽車保有量看，重慶出租汽車駕駛員數(shù)量與能夠?qū)嶋H從事出租汽車駕駛工作的從業(yè)人員數(shù)量嚴重失衡，形成嚴重的買方市場，導致具有出租汽車從業(yè)資格的駕駛員很難真正從事出租汽車駕駛工作，即便從事了出租汽車駕駛工作，也只能任由出租汽車經(jīng)營者盤剝。

(三)經(jīng)濟利益不均衡引發(fā)不良競爭

面對嚴重短缺的公共交通資源，為避免出租車過度發(fā)展造成城市公共交通和行業(yè)內(nèi)的惡性競爭，對城市出租車實行總量控制。在體制過渡的過程中，因為產(chǎn)權(quán)不清，企業(yè)、市場和政府關(guān)系不順，法律制度等不完善，導致了經(jīng)濟利益的不均衡。

此外，政府通過經(jīng)營權(quán)招投標或拍賣等方式，將出租車經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給公司或個人，造成了公司或個人的壟斷經(jīng)營，使取得經(jīng)營權(quán)的“指標數(shù)”成為一種“稀缺資源”。出租車公司之間的競爭是直接面向政府進行的獲取經(jīng)營權(quán)指標的競爭。同時，在政府采用運價控制的背景下，各公司間的服務競爭缺乏動力，而“指標”成為公司壟斷經(jīng)營的基石，并演變成公司與公司之間的利益之爭。為消化或轉(zhuǎn)移取得經(jīng)營權(quán)的成本，通過承包、掛靠、供車經(jīng)營等多種方式向司機收取高額承包費、掛靠費或租車費，以達到獲取高額利潤的目的。司機為此不得不采取延長勞動時間，導致司機與司機之間為爭取客源而不惜采取各種不良競爭手段。

(四)利益驅(qū)使和取證難導致“黑車”橫行

“黑車”之所以屢禁不止，一是“黑車”購買成本低、程序少、利潤大;二是乘客安全意識差，為了圖方便、圖便宜而搭乘“黑車”，完全忽視了安全問題，給“黑車”留下了廣闊的生存空間;三是“黑車”打擊難度大，取證難，扣車難，處罰難，眾多的人情因素干擾執(zhí)法人員的處罰決定，教育處罰難以到位，影響了對“黑車”的打擊效果。

四、出租汽車運營管理對策

(一)對出租汽車的管理

一是加強價格管制。根據(jù)國務院優(yōu)先發(fā)展公交和節(jié)能減排、建設節(jié)約型社會的精神，對出租汽車應該重新定位。公交汽車具有公益性，是滿足廣大低收入人群的出行需求，出租汽車應該以服務中高收入人群的出行為目標，不具備公益性。因此，從需求管理的角度應該降低公交汽車的價格，適當提高出租汽車租價，減少出租汽車出行需求的人群。這樣不僅可以緩解出租汽車運力不足帶來群眾出行難的問題，還可以降低出租汽車因客多車少帶來的出租汽車駕駛員拒載、宰客、甩客等行為的發(fā)生率，為規(guī)范出租汽車的管理奠定基礎(chǔ)。

二是合理確定出租汽車運力投放。由于出租汽車市場化程度較低，競爭性不強，投放出租汽車運力會影響現(xiàn)有出租汽車經(jīng)營者的利益，導致投放出租汽車運力受到較大阻力，增加運力較為困難。我們應該逐漸放開出租汽車市場，以市場配置資源方式為主，研究出租汽車新的運力投放方式和退出機制，改變出租汽車投放困難和只進不出的局面。研究出租汽車投放數(shù)學模型，為出租汽車投放提供科學依據(jù)，實現(xiàn)出租汽車的供需平衡。同時取消出租汽車燃油補貼和各種稅、費優(yōu)惠政策，降低或者取消出租汽車經(jīng)營權(quán)指標有償使用費，讓出租汽車逐漸進入真正的市場化運營。

三是加強出租汽車運營管理。改革運營模式，實行政府宏觀管理與協(xié)會、公司微觀服務相結(jié)合的個體化運營模式，即出租車的經(jīng)營權(quán)歸個人所有，產(chǎn)權(quán)明確無爭議，出租車經(jīng)營者個人依法向國家繳納有關(guān)所得稅與營業(yè)稅，出租車經(jīng)營者個人同時向出租車協(xié)會、各個出租車公司繳納少量的管理費用。出租車協(xié)會以行政區(qū)劃為單位，可分別成立區(qū)、縣、市等各級出租車行業(yè)協(xié)會，而出租車管理公司可根據(jù)具體情況確定。與此同時，制定出租汽車的服務規(guī)范和運營標準，規(guī)范出租汽車管理，提高出租汽車服務質(zhì)量，改變目前出租汽車服務質(zhì)量低劣的局面。

四是推進出租汽車公司管理。推行出租汽車公司化管理，探索出租汽車公司化管理的新模式，突現(xiàn)出租汽車公司化經(jīng)營的規(guī)模化效應;嚴格界定出租汽車經(jīng)營企業(yè)和從業(yè)人員的權(quán)利、義務;制定出租汽車公司化管理辦法，規(guī)范出租汽車公司化管理;對出租汽車實行承包經(jīng)營的，承包款遵循政府指導的原則;對出租汽車公司加強考核，建立出租汽車公司信譽檔案，與出租汽車運力投放掛鉤。

(二)對出租汽車駕駛員的管理

由于目前大多數(shù)地方出租汽車駕駛員素質(zhì)普遍偏低，出租汽車市場競爭性不強，出租汽車經(jīng)營權(quán)指標多掌握在少部分公司手中，而具備出租汽車從業(yè)資格的人數(shù)較多。因此，我們應該加強對出租汽車駕駛員的管理。

一是控制具備出租汽車駕駛從業(yè)資格人員的數(shù)量。嚴格出租汽車從業(yè)人員資格考培制度，從源頭上控制具備出租汽車從業(yè)資格的人員數(shù)量，根據(jù)市場的需要進行出租汽車駕駛員從業(yè)資格培訓和考試，改變目前出租汽車從業(yè)人員供大于求的局面，基本上實現(xiàn)供需平衡。

二是提高出租汽車從業(yè)人員的素質(zhì)。建立出租汽車從業(yè)準入和退出機制，建立健全出租汽車駕駛從業(yè)人員考核制度，制定出租汽車駕駛員準入、退出、管理和考核辦法，提高準入門檻，為市場提供高素質(zhì)的從業(yè)人員，從而提高出租汽車整個行業(yè)的素質(zhì)。

三是建立健全出租汽車從業(yè)人員登記制度。建立健全出租汽車從業(yè)人員資格登記制度，借鑒建設部對注冊工程師等從業(yè)人員的管理辦法，為通過培訓和考試后具備出租汽車從業(yè)資格的人員建立檔案，對實際從事出租汽車駕駛的從業(yè)人員進行登記管理，并發(fā)放從業(yè)人員登記信息IC卡(主要是為執(zhí)法和檢查提供方便，執(zhí)法人員只需要配備讀卡器就可以掌握該從業(yè)人員的基本信息、服務的企業(yè)、從業(yè)時間、違章和被處罰情況等)，把握出租汽車從業(yè)人員的動向，加強出租汽車從業(yè)人員的流動性管理。對具備從業(yè)資格而超過一定時間未能實際從業(yè)的人員除名，該部分人員如要進入出租汽車行業(yè)，需要重新進行培訓和考核。

四是建立出租汽車駕駛員協(xié)會。建立出租汽車駕駛員協(xié)會，給出租汽車駕駛員以溝通和訴求的平臺，建立出租汽車駕駛員自律機制。同時，通過這個平臺也可以掌握出租汽車行業(yè)的動態(tài)。

(三)加強立法和執(zhí)法

一是盡快出臺有關(guān)出租車行業(yè)管理規(guī)范和考核辦法。國家應該出臺切實可行的出租汽車行業(yè)發(fā)展指導意見，各地方政府應適時出臺出租汽車駕駛員管理辦法和出租汽車服務規(guī)范、出租汽車運營管理規(guī)范等具體實施辦法。

二是政府應加強非法營運執(zhí)法打擊力度。各地方應根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，制定切實有效的打擊非法營運的措施，建立打擊非法營運的長效機制。非法營運之所以猖獗，除了取證難之外，一方面是鉆了法律的空子;另一方面是鉆了公安和交警執(zhí)法部門“權(quán)力真空”的空子。因此，公安和交通管理部門應加強合作，實現(xiàn)信息共享，加大執(zhí)法力度，齊抓共管，才能有效防治非法營運。

三是加強社會輿論監(jiān)督，完善投訴制度。加強媒體和社會輿論宣傳，正面引導群眾乘坐正規(guī)出租汽車，從“源頭上”封堵非法營運的缺口。同時，對那些“漏網(wǎng)之魚”，完善的監(jiān)督投訴制度則是從根本上制約企業(yè)和個人違規(guī)、營造良好出租車環(huán)境的重要手段。因此，政府要組織成立出租車行業(yè)投訴處理中心，形成一條龍服務管理架構(gòu)及投訴處理一體化的常規(guī)工作流程，建立完整的行業(yè)投訴處理調(diào)查體系，完善如投訴調(diào)查處理責任制度等一系列投訴調(diào)查處理制度，建立透明、公開的投訴處理機制，對違章公司、個人按實施辦法進行嚴格的處罰，讓違規(guī)企業(yè)和個人的違規(guī)成本遠遠大于其違規(guī)收入。

五、結(jié)語

本文從出租車罷運事件入手，以重慶為例，從經(jīng)濟學的角度對重慶市出租車行業(yè)的管理現(xiàn)狀進行了深刻剖析。出租汽車市場為“賣方市場”，駕駛員從業(yè)市場卻為“買方市場”;出租汽車駕駛員易受經(jīng)營者盤剝;經(jīng)濟利益不均而引發(fā)不良競爭;利益驅(qū)使和取證難導致“黑車”橫行等四個方面是重慶市出租車行業(yè)管理存在的問題和原因。最后，有針對性地提出了出租車行業(yè)管理的對策建議，以此為重慶乃至全國出租車行業(yè)的健康發(fā)展提供借鑒。

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［2］姜愛林.出租車行業(yè)管理體制和運營模式改革初探［J］.決策導刊，2009(3):20 －22.

［3］傅乃芹.集體罷運頻發(fā)背景下的出租車行業(yè)管理［J］.領(lǐng)導之友，2012(8):43 －45.

［4］李磊.重慶出租車罷運:再揭體制之困［J］.社會觀察，2008(12):44－45.

［5］張蕓珠，張云.我國出租車行業(yè)管理模式與黑車問題——基于博弈視角的研究［J］.生產(chǎn)力研究，2011(9):157－159.

［6］李作敏，徐英俊.對我國出租汽車經(jīng)營權(quán)問題的思考［J］.交通建設與管理，2010(4):54 －59.

［7］李天兵.我國出租車行業(yè)管理中的問題與對策［J］.法制與社會:旬刊，2010(16):205－206.