農(nóng)民工市民化的社會管理制度探析

高宜新，劉海鑫，李騰娟

(重慶理工大學人文社會科學學院，重慶 400054)

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和城市化進程的加快，農(nóng)民工作為經(jīng)濟社會轉型期一個特殊社會群體，處于社會的底層。研究農(nóng)民工市民化的社會管理制度可促進農(nóng)民工市民化的進程，積累中國特色社會主義制度建設經(jīng)驗。

一、農(nóng)民工市民化社會管理制度的范圍及完善的重要性

(一)農(nóng)民工市民化社會管理制度的范圍

1.農(nóng)民工退出農(nóng)業(yè)的社會管理制度。農(nóng)民工是游離于農(nóng)民和工人之間的一個社會群體。如果農(nóng)民工要順利地轉變?yōu)槭忻?，就得脫離土地的束縛。我國目前關于農(nóng)民工退出農(nóng)業(yè)的社會管理制度主要是農(nóng)民工退出土地的相關制度，這些制度主要形成于城鎮(zhèn)化的進程中。表1列舉了我國關于這方面的制度。這些制度大大推進了農(nóng)民工市民化的進程，但其不完善和在實施過程中出現(xiàn)的問題使農(nóng)民工市民化仍然受制于農(nóng)民工是否有效地退出土地。

2.農(nóng)民工進入城市的社會管理制度。當農(nóng)民工順利擺脫土地的束縛，進入城市以后，他們的生產(chǎn)對象和生產(chǎn)方式會發(fā)生根本的轉變。從所從事工作看，他們已屬于一定意義上的產(chǎn)業(yè)工人。但農(nóng)民工的地位卻處在了產(chǎn)業(yè)工人的底層，這個階段的農(nóng)民工被稱作“農(nóng)轉非”人員。我國現(xiàn)階段關于農(nóng)民工進入城市的社會管理制度見表2。這些制度是現(xiàn)有條件下落實農(nóng)民工能否在城市中定居就業(yè)的基礎性制度。

3.農(nóng)民工融入城市的社會管理制度。農(nóng)民工是對已進入城鎮(zhèn)從事工業(yè)或服務業(yè)工作卻擁有農(nóng)村戶籍的一類人的稱呼，但這個稱呼帶有歧視性，因此一些專家呼吁廢除農(nóng)民工這個稱呼［1］。這需要從制度上著手讓這一類人融入城鎮(zhèn)，使農(nóng)民市民化。為此，要以戶籍制度和與之相應的公共服務制度和社區(qū)管理制度作為依托，如表3。這些制度關系到農(nóng)民工能否融入城市，安居城市。

(二)完善農(nóng)民工市民化社會管理制度的重要性

農(nóng)民工定居并安居城市已成為社會管理必須面對的緊迫現(xiàn)實。因此，不斷完善農(nóng)民工市民化社會管理制度，推動農(nóng)民工市民化的進程，非常重要。

1.完善農(nóng)民工市民化社會管理制度是農(nóng)民工順利退出農(nóng)業(yè)的需要。農(nóng)民工順利退出農(nóng)業(yè)是解決好“三農(nóng)問題”的前提。完善農(nóng)民工退出農(nóng)業(yè)的社會管理制度可以解決農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間“候鳥”般季節(jié)性遷徙問題;明確農(nóng)民工工人的身份，可以為解決農(nóng)民工因職業(yè)流動和職位變換帶來的社會管理問題提供基本條件。

2.完善農(nóng)民工市民化社會管理制度是農(nóng)民工較好進入城市的需要。我國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展在很大程度上取決于農(nóng)民工進城就業(yè)的順利與否。完善農(nóng)民工進入城市的社會管理制度，破除城鄉(xiāng)二元戶籍制度，逐步剝離與戶籍制度相關的一系列不平等的制度，掃除農(nóng)民工融入城市之前的制度障礙，可增強農(nóng)民工定居城市的意愿和信心。

3.完善農(nóng)民工市民化社會管理制度是農(nóng)民工真正融入城市的需要。農(nóng)民工被稱作“城市游客”，不能完整享受辛勤勞動換來的經(jīng)濟社會發(fā)展的成果，累積下去會造成較嚴重的社會矛盾。而完善農(nóng)民工融入城市的社會管理制度，不僅會提高城鎮(zhèn)化質量，也會增強農(nóng)民工對城市社會的責任意識。

表1 農(nóng)民工退出土地的相關制度

表2 農(nóng)民工進入城市的相關制度

表3 農(nóng)民工融入城市的相關制度

二、農(nóng)民工市民化社會管理制度存在的問題及其原因

(一)農(nóng)民工市民化社會管理制度存在的問題

1.制度建立及其實施具有滯后性。改革開放以后，農(nóng)民工的問題才開始出現(xiàn)。國家對農(nóng)民進城務工是逐步放開的。20世紀80年代的政策是取消農(nóng)民離土的限制，讓農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”;90年代的政策是取消農(nóng)民離鄉(xiāng)的限制，農(nóng)民可以跨地域流動及進城從業(yè)［2］。在逐步消除農(nóng)民市民化過程的制度障礙中，政府帶有很大的保守性和謹慎性。進入21世紀，政策開始向許可農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居轉變。2002年，國家提出對農(nóng)民進城務工就業(yè)實行“公平對待，合理引導，完善管理，搞好服務”的方針，為農(nóng)民工進城就業(yè)提供制度保障［3］。在農(nóng)民工工作“公平對待、一視同仁;強化服務，完善管理;統(tǒng)籌規(guī)劃、合理引導;因地制宜、分類指導;立足當前、著眼長遠”的五項原則指導下，農(nóng)民工的公共服務有了很大改善［4］。由此看來，農(nóng)民工能否定居并安居城市還取決于農(nóng)民工市民化社會管理制度的不斷與時俱進。

2.制度體系具有不完整性。迄今，農(nóng)民工社會管理制度還沒有形成較為完整的體系。在退出農(nóng)業(yè)的制度方面，我國在農(nóng)村自留地處置過程中出現(xiàn)的許多問題還未解決。國家關于征地補償?shù)闹贫纫矝]有在最大程度上保護農(nóng)民的權益。在進入城市的制度方面，農(nóng)民工的教育培訓還沒和就業(yè)市場的需求很好契合，導致農(nóng)民工接受培訓以后仍舊存在就業(yè)難的問題和失業(yè)風險。在農(nóng)民工子女教育的制度方面，有關農(nóng)民工子女受教育的相關政策只是免除了學雜費，而在其他方面則落后于城市的教育制度。在融入城市的制度方面，只是在一些城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的試點地區(qū)推行戶籍制度改革，而其他諸如公共服務制度和社區(qū)管理制度還在探索中。

(二)造成農(nóng)民工市民化社會管理制度存在問題的原因

1.造成制度建立極其實施的滯后性問題的原因。一是探索解決問題的時間短。農(nóng)民工是隨著農(nóng)村剩余勞動力的大量轉移才漸漸出現(xiàn)的?！稗r(nóng)民工”問題在改革開放后就已出現(xiàn)，但對其重視是在20世紀末，只有十余年時間［5］。農(nóng)民工數(shù)量龐大，分類復雜，在一定程度上造成了社會管理經(jīng)驗總結和制度制定的滯后性。

二是處理農(nóng)民工市民化中的社會管理問題的及時性不夠。沒有建立較為完善的應急預案管理制度，對于農(nóng)民工市民化過程中出現(xiàn)的問題無法進行及時有效的處理。還有就是地方政府對中央的政策沒有及時有效地貫徹落實。

2.造成制度體系不完整性問題的原因。一是未處理好戶籍制度和與之相關制度的配套性問題。目前，與戶籍制度相關的制度還處在城鄉(xiāng)二元框架之下［6］，還只是對除戶籍以外的制度進行完善，尚未觸動戶籍制度。農(nóng)民未進入城市之前是由農(nóng)村社會管理制度對其進行管理。當農(nóng)民進入城市之后，對其管理則還沒有一個完整的制度體系。二是政府在社會管理經(jīng)驗總結上存在滯后性、不對稱性。地方政府并沒有采用及時有效的方法來解決農(nóng)民工市民化過程中的問題。一些地區(qū)甚至采用強制性手段防止問題的擴大化，這也是群體性事件頻發(fā)的主要原因之一。中央地方兩級政府出現(xiàn)了信息的不對稱，地方政府反饋的信息不真實、不準確，中央政府無法根據(jù)地方政府反映的信息制定正確的社會管理政策［7］。

三、完善農(nóng)民工市民化社會管理制度的路向及措施

(一)完善農(nóng)民工退出土地的社會管理制度，使農(nóng)民工順利退出農(nóng)業(yè)

農(nóng)民工能否順利退出農(nóng)業(yè)取決于兩方面，一是農(nóng)民工退出農(nóng)業(yè)以后相關的社會保障制度能否到位;二是政府許諾給農(nóng)民工退出土地的補償能否到位。否則，農(nóng)民工就會變成“三無”人員，即“無土地，無工作，無社會保障”［8］。

(二)完善農(nóng)民工職業(yè)技能教育培訓制度，促進就業(yè)，使農(nóng)民工順利進入城市

1.以針對性和適用性為標準完善培訓制度，使農(nóng)民工進入城市有基礎。農(nóng)民工工作時間不確定、工作地點不固定等導致培訓中發(fā)生缺課現(xiàn)象。農(nóng)民工文化水平不高，導致在規(guī)定的上課時間內無法掌握相關技術。因此，培訓制度的擬定應真正做到以服務廣大農(nóng)民工為宗旨。培訓機構要針對農(nóng)民工的工種和工作時間對課程進行安排，制定出真正適應農(nóng)民工的培養(yǎng)計劃。要建立周期性循環(huán)授課制度，解決農(nóng)民工因缺課和學不會帶來的困擾。

2.以提高農(nóng)民工綜合素質為目標完善培訓制度，使農(nóng)民工進入城市有保障。對農(nóng)民工不僅要進行手腳培訓，還要進行大腦培訓［9］。也就是說既要進行技能培訓，又要進行思想素質的培訓，尤其是法制培訓，逐步提高農(nóng)民工的法律觀念和維權意識。法制培訓要以當前農(nóng)民工維權的熱點問題為內容，用實際的維權案例來進行，從而增強農(nóng)民工的法律觀念和維權意識。還要讓農(nóng)民工學會解決被侵權事件的辦法。尤其要重點培訓關于簽訂合同方面的法律知識，可以請擅長涉及農(nóng)民工合同維權方面的律師進行講授。

(三)完善農(nóng)民工就業(yè)和保障房及子女教育保障制度，使農(nóng)民工可以在城市定居并安居

農(nóng)民工職業(yè)的流動性和職位的變換性使農(nóng)民工不能較長時間固定在一個地方，這種打游擊式的生活使農(nóng)民工無法在城市定居［10］。為此，應加強農(nóng)民工城市就業(yè)、住房、子女教育制度的建設。

1.完善農(nóng)民工就業(yè)制度，使農(nóng)民工定居城市有基礎。目前，農(nóng)民工的就業(yè)呈現(xiàn)出二元性，同工不同酬的現(xiàn)象依舊存在。這種就業(yè)制度需要盡快地改革，使農(nóng)民工有平等就業(yè)和取得合理收入的權利。政府相關部門要制定不以戶籍制度為藍本的就業(yè)制度，讓農(nóng)民工實現(xiàn)充分就業(yè)，擁有可靠的資金收入，使農(nóng)民工定居城市有基礎保障。

2.完善農(nóng)民工保障房管理制度，使農(nóng)民工定居城市有保障。農(nóng)民工可以依據(jù)以下標準獲得保障房:一是根據(jù)農(nóng)民工工齡的長短來確定分配的先后順序，并依照工齡長短建立相應的補貼政策;二是根據(jù)參加工作的級別進行分配，比如參加國家重大工程建設的農(nóng)民工在購買保障房時給予優(yōu)惠政策。

3.完善農(nóng)民工子女就學制度，使農(nóng)民工安居城市有希望。農(nóng)民工在城市中多年的打工經(jīng)驗告訴他們“知識很重要，教育少不得，子女的教育耽誤不得”。讓子女接受城市中的教育成為農(nóng)民工的又一個夙愿。而農(nóng)民工舉家搬遷式的遷徙給子女就學帶來了很大的影響，造成農(nóng)民工子女學習上的斷斷續(xù)續(xù)。因此，應制定讓農(nóng)民工子女就近就學的政策，并在農(nóng)民工保障房附近建立學校，確保農(nóng)民工子女就近入學［11］。各級政府應對農(nóng)民工子女就讀學校的教育教學給予相關的支持和扶持，出臺一系列扶助農(nóng)民工子女就讀學校的政策，在教育資源投入上加大力度［11］，形成中央?yún)f(xié)辦，地方主辦的管理格局。

(四)推進城鄉(xiāng)一體化進程，消除制度障礙，讓農(nóng)民工真正融入城市

當農(nóng)民工退出農(nóng)業(yè)和進入城市后，農(nóng)民工市民化的前兩個步驟已經(jīng)基本完成。但農(nóng)民工的生活方式和思想觀念還未與城市合拍。農(nóng)民工以前的生活方式是農(nóng)村部落的群居生活，這與城市的生活模式是不相匹配的。必須消除農(nóng)民工市民化過程中生活方式轉變的制度障礙，讓農(nóng)民工真正融入城市。

1.完善與城鄉(xiāng)一體化進程相適應的基層群眾自治制度，使農(nóng)民工在政治意愿表達上融入城市。農(nóng)民工在未進入城市之前主要通過村民委員會的自治制度來表達他們的政治意愿。當農(nóng)民工進入城市、融入城市以后，這部分職能就由城市的制度來承擔。但農(nóng)民工在市民化階段還與城市原住民在政治意愿表達的方式方法上有一定的差別，城市中的基層群眾自治制度不能滿足農(nóng)民工在市民化階段的政治意愿表達要求。城市的基層群眾自治制度要隨著農(nóng)民工市民化的發(fā)展程度而不斷改革和創(chuàng)新，形成一種新型的制度?？紤]到農(nóng)民工在利益表達上的兩重性，要有針對性地建立有效的政治意愿表達機制，不斷地改革和完善與城鄉(xiāng)一體化進程相適應的基層群眾自治制度，讓農(nóng)民工在政治意愿表達上融入城市［12］。

2.完善與城鄉(xiāng)一體化進程相適應的醫(yī)療和社會保險制度，使農(nóng)民工在社會保障上融入城市。針對農(nóng)民工的醫(yī)療衛(wèi)生制度尚不健全，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生制度的二元性依舊存在［13］的現(xiàn)狀，必須改革醫(yī)療衛(wèi)生制度，使農(nóng)民工有權利就醫(yī)和有能力就醫(yī)。同時，針對農(nóng)民工的社會保險制度也不健全，城鄉(xiāng)社會保險制度的二元性依舊存在的現(xiàn)狀，必須改革社會保險制度，使農(nóng)民工有權利參保和有能力參保。

［1］任沁沁，王攀，劉剛﹒“農(nóng)民工”稱謂將退出歷史舞臺?［EB/OL］.［2012 － 01 － 05］.http://news.xinhuanet.com/mrdx/2012 －01/05/c_131342745.html.

［2］國務院發(fā)展研究中心課題組.“十二五”時期推進農(nóng)民工市民化的政策要點［J］.中國經(jīng)濟報告，2011(3).

［3］中共中央，國務院.關于做好2002年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見［Z］.2002.

［4］國務院發(fā)展研究中心課題組.農(nóng)民工市民化:制度創(chuàng)新與頂層設計［M］.北京:中國發(fā)展出版社，2011.

［5］李兵.新生代農(nóng)民工首提的幾個問題［J］.中央農(nóng)業(yè)管理干部學院學報，2010(2).

［6］楊佳思﹒我國戶籍改革中地方政府的動力機制研究［D］.杭州:浙江大學，2010.

［7］卜廣東.政府責任的宏觀分析［J］.江蘇大學學報:社會科學版，2011(5).

［8］仲大軍﹒總理最牽掛的人——“三無”農(nóng)民時事［J］.時事報告:大學生版，2004(5).

［9］余幸輝﹒學校主導的農(nóng)民工職業(yè)培訓模式研究［D］.石家莊:河北師范大學，2010.

［10］韓丹﹒中國農(nóng)民工住房保障的基本框架和發(fā)展策略［J］.前沿，2011(18).

［11］中央教育科學研究所課題組.進城務工農(nóng)民隨遷子女教育狀況調研報告［J］.素質教育大參考，2008(14).

［12］鐘奉.城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)民工媒介素養(yǎng)研究［D］.濟南:山東大學，2011.

［13］何曄.論我國醫(yī)療保障制度的城鄉(xiāng)銜接［J］.牡丹江大學學報，2011(7).