重慶農村宅基地確權證書抵押機制設計研究

馬智利，翟鵬成

(重慶大學 a.建設管理與房地產學院;b.公共管理學院，重慶 400044)

農村宅基地是指由農村集體經濟組織按規定標準劃撥給村民，使農戶依法享有的無償、無使用年限的對集體所有的土地占有、使用以及自主利用該土地建造住房及其附屬設施的權利。這種權利具有主體特定性、產權無償性、使用無期限性和權能限制性的基本特點。在原有的農村土地制度下，受法律和政策規定的限制，農村宅基地完全成為一種死產。而隨著市場化和城市化的快速推進，這種以土地制度為核心的城鄉二元體制已經嚴重阻礙了農村經濟的發展。因此，農村宅基地流轉勢在必行。

黨的十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確指出:“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。”農村宅基地流轉已經在政策層面得到認可和支持。近年來，關于農村宅基地流轉的理論研究也取得進展，在新形勢下宅基地流轉的必要性在學術界已經取得共識。同時，農村宅基地流轉的實踐也在全國各地以不同形式在摸索。成都和重慶作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，在宅基地流轉方面走在了全國的前列。

宅基地實現流轉的基礎是建立明晰的宅基地確權制度，包括對宅基地所有權和使用權的確定。在現行農村土地制度下，農村宅基地所有權歸集體所有，農戶擁有宅基地使用權，對宅基地上的建筑物擁有所有權。目前，我國農村宅基地流轉的主要方式有:轉讓、出租、國家征收、置換、入股、繼承和抵押等。隨著理論研究和實踐的深入，部分學者和改革先行者紛紛提出要改革現行農村土地制度，為宅基地流轉、新農村建設和破除城鄉二元體制減少阻礙;還提出應逐步開展農村宅基地抵押的理論和實踐探索。

2011年由中國社科院發布的《中國城鄉統籌發展報告(藍皮書)》指出要不失時機地進行城鄉二元體制改革，鼓勵支持各地探索宅基地和農民住宅流轉和抵押的辦法，保護和實現農民對宅基地和農民住宅的應有權益。所以，在農村宅基地確權制度建立和落實的基礎上，為充分保證農民產權權益的實現，推動農村經濟發展和農民致富，促進城市化發展進程，農村宅基地確權證書抵押勢必成為改革重點。

重慶市作為全國統籌城鄉試驗區，其重要任務之一就是在國家政策支持下，探索在城市化進程中利用土地改革來帶動農村的發展，使農民從土地的改革中獲得實質性收益。

一、國內有關農村宅基地確權證書抵押的研究與實踐

農村宅基地確權證書抵押制度的設立有其理論基礎［1］。根據農村土地制度變遷的動力機制模型，①學者胡元坤在其著作《中國農村土地制度變遷的動力機制》中，以新中國成立以來農村土地制度變遷過程為研究對象，構建了農村土地制度變遷的理論分析框架，建立了農村土地制度變遷的動力機制模型。由于外部交易環境的變化，出于內化外部利潤的需要，各方利益主體努力推動原有制度向新的制度變遷，農村宅基地確權證書抵押機制正是在此理論基礎上的主動構建。同時，國內學者圍繞宅基地確權證書的抵押從多個角度也進行了一系列有益的探索。一方面，部分學者從宅基地確權流轉的角度分析了宅基地確權方式［2］、流轉的形式、流轉各方主體行為［3］，以及法律制度障礙［4］等問題;指出了新的交易環境下宅基地流轉的必要性，而抵押正是作為一種重要的宅基地流轉方式被考慮和研究。另一方面，從農村農地金融的角度，部分學者分析建立土地銀行［5－6］辦理農村各類土地抵押流轉業務的制度構想，以實現完善農村金融、發展農村經濟的目的，而宅基地作為農村土地的重要組成部分也被考慮在內。但是，目前專門針對農村宅基地抵押機制的研究［7］則尚少，相對于實踐發展的需求已顯得明顯滯后。

圍繞宅基地確權流轉，全國各地進行了大量的實踐探索，成都和重慶作為全國統籌城鄉試驗區，一直走在改革的前面。成渝兩地在不改變農村宅基地所有權的基礎上，對宅基地使用權進行清晰界定，廣泛開展并初步完成了農村宅基地的確權工作，為宅基地的抵押和流轉奠定了基礎。成渝兩地結合自身不同特點開始實踐并完善“地票”②所謂地票，就是將閑置的農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地進行復墾，變成符合農作物栽種要求的耕地，經由土地管理部門嚴格驗收后，騰出的建設用地指標，由市國土房管部門發給等量面積建設用地面積憑證。這個憑證就被稱為“地票”。制度，探索使用權在不受所有權干涉下行使相對獨立完整的收益和處分權的流轉方式。重慶市有關金融機構也開始開展農村農房抵押的實踐，這也只是對宅基地使用權證抵押所做的初級探索。針對農村資金需求和經濟發展的問題，現有的實踐尚未深入觸及。單純的農房抵押［8］使宅基地的土地財政性收益無法真正體現出來。

調查結果［9－10］顯示，重慶市 89.3% 的農民表示愿意將宅基地用于抵押，并且有89.6%的農民希望國家放開農村房屋(宅基地)抵押的政策限制。2010年《重慶市政府工作報告》也指出，要推進農戶集中居住區建設用地、農村承包地和林地資產化，開展農村土地、林權等生產要素抵押、質押和涉農保險試點。在這樣的背景下，目前的理論和實踐探索都有待深入。

二、農村宅基地確權證書抵押的意義及作用

第一，農村宅基地確權證書抵押是發揮宅基地財產權益［11］，解決農村發展中資金缺乏問題的內在要求。一方面，廣大農村地區的經濟發展和新農村建設需要大量的資金支持，單純的財政投入不足以支持農戶及基層經濟組織在新農村建設和發展過程中對資金的需求。另一方面，“兩翼”地區農民增收困難，無論是擴大農業經營規模，還是外出務工，農民都缺乏必要的資金支持。宅基地作為農民最重要的財產之一，通過確權證書的抵押貸款能夠給農村發展和農民增收提供必要的資金支持。

第二，農村宅基地確權證書抵押是擴大農村抵押擔保物［12］范圍，完善農村金融體系的內在要求。現階段我國建立的是以國家農業發展銀行為領導，以集體所有制的信用合作社為主體的勞動群眾之間相互借貸及以其他形式為補充的多種金融形式并存的農村金融體系。雖然2006年我國調整和放寬了農村地區銀行業金融機構準入政策，但是由于抵押擔保物的缺乏，農村信貸依然存在著金額小、期限短等缺陷，無法真正適應農業發展的需要。

第三，農村宅基地確權證書抵押是破除城鄉二元體制，深化城鄉統籌改革的需要。要打破城鄉二元體制，就必須確立和完善農村產權制度，讓農民和城市居民一樣能夠充分實現其土地權益。重慶市作為全國統籌城鄉試驗區，雖然已經開始探索農房抵押的實踐，但此舉依然沒有觸及城鄉二元體制的核心，農民依然無法享受應有的土地收益。

三、農村宅基地確權證書抵押機制設計

在理論分析和調查研究的基礎上，結合重慶市現狀，從主體機制、價值評估機制、抵押行為機制和風險控制機制四個方面來構建重慶市農村宅基地確權證書的抵押機制。

(一)主體機制

通過明確抵押各方主體角色及行為，形成由核心主體和輔助主體共同構成的農村宅基地確權證書抵押主體機制。農村宅基地確權證書抵押核心主體由農戶、村集體經濟組織和銀行組成，輔助主體則包括第三方價值評估機構、保險公司和農村土地流轉中心。

農戶憑借對宅基地使用權的占有，依托宅基地確權證書可以成為抵押人。根據“房地合一”的原則，農戶實際上抵押的是宅基地使用權和房屋所有權價值。銀行通過審核有價權證并依此辦理和發放抵押貸款，從而成為抵押權人。村集體經濟組織作為農村宅基地所有者，一方面可以享受土地所有權占有帶來的紅利，另一方面也需要對抵押人資格進行審核并提供擔保。同時，在廣大農村地區需要建立和發展專門針對農村宅基地和農房的第三方專業的價值評估機構，而且在業務開展初期政府應給予一定的扶持和補貼。保險公司作為金融風險分擔者的角色也要引入抵押機制，并根據抵押物價值收取保險費并承擔相應責任。最后，農村土地流轉中心則要在抵押過程中做好宅基地流轉登記和備案的工作。

在宅基地確權證書抵押的初級階段，抵押機制設計中抵押權人被嚴格限定為銀行，抵押形式也被限定為抵押貸款模式。這種機制設計既是出于社會風險和金融風險規避的考慮，也是符合我國宅基地流轉、發展農村金融的初衷的。

(二)宅基地價值評估機制

常用的土地使用權價值評估方法［13］主要有市場比較法、成本估價法、收益還原法、假設開發法等。市場比較法利用交易替代原理，通過對類似交易土地進行價格修正，形成目標土地的估價，一般適用于熟地地價評估。成本估價法是指對目標交易土地的各項發生成本進行評估加總，一般適用于生地開發。假設開發法是對交易土地進行預期開發的收益進行價值還原，和收益還原法原理相近，二者一般適用范圍較廣。結合重慶市實際情況，可以利用市場比較法和假設開發法對農村宅基地進行價值評估，而且在城市近郊農村和偏遠山區宅基地價值評估應采用不同的評估方法。

城市近郊農村是指位于城市行政區內、城市中心區以外的農村地區，其本身具有獨特的雙重屬性。該區域宅基地價值評估可以近似地看作是熟地地價評估，市場上容易找到與估價對象類似的土地交易價格，簡單地可以采用政府征地補償價格作為參考價格。根據市場比較法，目標宅基地評估價格可以采用以下公式得出。

目標宅基地估價=可比實例征地補償價格×交易情況修正系數×交易日期修正系數×宅基地狀況修正基數=可比實例征地補償價格×

對上述公式進行簡化得到:

其中E代表目標宅基地估價，P代表可比實例征地補償價格，α代表交易情況修正系數，β代表交易日期修正系數，γ代表宅基地狀況修正系數。

偏遠山區農村由于既沒有政府征地補償價格參考，又沒有相應的市場交易價格基礎，所以其宅基地價值評估可以看作是生地地價評估。成本逼近法適用于生地地價評估，但是由于宅基地無償劃撥的性質，該方法并不適用于偏遠山區農村宅基地價值評估。結合重慶市地票制度，從農村宅基地流轉的角度考慮，可以將假設開發法拓展使用對宅基地進行估價。具體來看，在對偏遠山區農村宅基地進行價值評估時，可以參照當期重慶市地票市場交易價格，即假設目標宅基地參與地票市場交易，以假設交易價格的一定比例作為評估價值。

目標宅基地估價=當期地票市場單位面積交易價格×目標宅基地總面積－地票交易費用－基他利益主體收益

假設農戶在一項地票交易中的收益比率為γ，即γ為在扣除地票交易費用和其他利益主體收益之后，地票交易總價值中農戶收益所占的比例，那么可以對上述公式進行簡化，從而方便實際估價操作:

其中E代表目標宅基地估價，P代表當期地票市場單位面積交易價格，S代表目標宅基地總面積，γ代表農戶收益比例。

在實際估價過程中，除了要保證第三方價值評估機構的獨立公正，還需要建立和完善評估價格登記和公示制度。另外需要注意的是，該評估機制只涉及宅基地價值評估，根據“房地合一”的原則，宅基地抵押應包括宅基地及其附屬房屋價值總和。

(三)宅基地抵押行為機制

從以下三個層次對重慶農村宅基地抵押行為進行機制設計［14］(圖1)。

圖1 宅基地確權證書抵押貸款流程

一是農戶抵押準備工作。農戶準備宅基地確權證書、①宅基地確權證書是指根據統一登記、統一丈量、統一核實審查的原則，由區縣人民政府統一頒發的對宅基地使用者和房屋所有者的姓名、宅基地面積和房屋的樓層、房屋修建時間、宅基地以及房屋的位置以及界址進行明確規定的文件證書。、房屋所有權證書、戶籍證書，以及宅基地評估與抵押申請書等材料，交由村委會進行資格審核并以村集體經濟組織的名義出具申請人資格評定書。村委會根據申請人與集體經濟組織利益共享、風險共擔的原則，做好抵押申請人的資格審查。農戶在提交的抵押申請書中應該對自己的經濟狀況、信用狀況，以及抵押貸款的用途和使用規劃進行詳細說明。接下來，集體經濟組織牽頭，由專業宅基地價值評估機構對宅基地進行考察估價，搜集相應材料并出具價值評估報告。

二是農戶選擇貸款還款方式，并與銀行簽訂抵押貸款合同。銀行制定一套詳細的農村宅基地抵押貸款細則，根據農業生產、農戶貸款特點進行適當創新，在貸款期限、貸款額度、貸款利率和貸款還款方式上合理設置，從而方便有效回收貸款，提高還貸積極性。在貸款期限上，為適應農業生產周期長的需要分別設置1年以內為短期，1～5年為中期，5～15年乃至更長為長期的3種貸款方式。參考國有用地抵押貸款標準，貸款額度可以設置為65%～70%的貸價比。銀行宅基地抵押貸款實行固定利率制，即在還貸期內利率保持穩定不變。但是在初始利率制定時，應根據農戶的信用記錄、貸款方式、資產負債情況、平均存款情況以及社員入股情況等進行適當浮動，并保證初始利率低于同期工業企業貸款利率。

另外，根據貸款還款方式的不同，銀行可以提供不同的貸款類型以適應農戶貸款需要。具體的還款方式包括以下4種:①到期本息一次付清;②分期償還利息，到期償還本金;③等額本息還款方式;④ 等額增加每期償還本息，到期還完。同時，銀行應承擔起指導農戶合理選擇適合自己項目的貸款類型的責任，并與農戶簽訂抵押貸款合同。貸款資金按10%的比例轉入集體經濟組織的專項賬戶，作為所有權分紅以及農戶資格擔保，并對其用途做嚴格規定;另按10%的比例轉入保險公司的賬戶，納入貸款清償保險，在農戶最終無力償還貸款時，由保險公司承擔相應比例的還款責任。

三是在貸款關系確立后，雙方按照合同規定履約。銀行需要監督貸款資金的使用情況。在農戶無法按照合同規定按期還款時，銀行可以在照常計息的前提下給與農戶一定的時間寬限。如果農戶最終依然無法償清本息，則按合同規定由集體經濟組織和保險公司共同承擔貸款清償責任。在這種情況下，宅基地所有權依然歸集體經濟組織所有，房屋及宅基地使用權則歸保險公司資產管理中心。這些都需要到農村土地流轉中心完成登記。失地農戶可以選擇租用房屋并定期繳納租金或者尋求其他住處。

(四)風險控制機制

宅基地確權證書的抵押需要考慮金融風險［15］和社會風險兩個方面。我們在宅基地抵押機制的設計中考慮到了對這兩種風險的規避。

在農戶無法償還抵押貸款本息的時候，由集體經濟組織和保險公司承擔貸款本息的償還，同時宅基地使用權屬發生轉移。在處理這類問題時，一方面要完善對集體經濟組織專項資金賬戶的監督，另一方面在制度運行初期，政府需要對基層經濟組織以及保險公司相關業務予以財政及政策扶持，從而規避金融風險。

社會風險又包括兩個部分，一是農村因農戶失去土地居無定所而帶來的不穩定的風險，另一個是土地兼并集中的風險［16］。制度設計中，允許農戶在無力償還本息、失去土地房屋之后繼續租用原有房屋，并且對宅基地使用權及房屋在規定時間內享有優先贖回的權利，從而避免失地農民居無定所帶來的不穩定。同時，堅持和完善土地流轉登記備案工作，避免土地過分集中和非正常流轉。

四、政策建議

為保證重慶市農村宅基地確權證書抵押機制在實施過程中不斷發展與完善，還需要從法律、制度和政策等層面進行相關的配套設計。首先，堅持法律先行，從法律層面保證宅基地使用權抵押的可行性，對宅基地抵押貸款中各方行為主體的行為進行規范。其次，發展農村地區保障性住房建設，進一步完善農民進城住房保障制度設計，以及農村宅基地流轉登記備案制度。最后，宅基地確權證書抵押機制作為一項新制度，需要政府從政策層面上對相關利益主體，包括集體經濟組織和相關金融機構加以扶持。只要落實這些措施，就能實現促進農村宅基地流轉，改善農村金融環境，推動農村經濟發展的目標。

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