促進干部教育培訓資源優化整合

○謝忠平 趙曉呼

教育培訓資源是開展干部教育培訓工作必不可少的支撐載體和物質基礎。干部教育培訓資源的總體狀況如何，分布結構是否合理，各種資源能否實現優化組合、能否發揮最大效益，直接關乎干部教育培訓的質量以及我國干部隊伍的素質。近年來盡管一些地方在干部教育培訓資源優化配置方面進行了大膽的改革探索（如借用異地資源、開發利用社會資源以及培訓項目招標等等），也取得了一定的成效，但我國干部教育培訓資源總體上仍然存在多頭建設重復投資、普通資源相對過剩與優質資源不足并存、干部教育培訓體系的開放度和競爭性不夠等不容忽視的問題，亟需我們慎重對待并切實加以改進。

一、整合干部教育培訓資源的重要意義

1.這是促進干部教育培訓事業科學發展的需要。由設施、場所、經費、師資力量及管理團隊等要素構成的教育培訓資源是確保干部教育培訓工作順利開展的前提和基礎。黨和政府歷來重視干部教育培訓的建設，縱向上中央、省、市、縣設立了各級黨校及行政學院，橫向上各大部門、系統都有干部學院，單位或部門內部也有自身的培訓機構，同時還有各類社會培訓機構。數量上的盲目擴張，必然會帶來質量上的參差不齊。特別是不少機構和部門掛羊頭賣狗肉，名為干部培訓中心、基地，實為賓館、招待所、度假村等商業設施和娛樂中心，開展租賃經商等非干部教育培訓業務，大搞創收盈利活動，成為私設小金庫的來源和變相亂收費的工具。總體上來看，我國干部教育培訓資源的開發建設帶有濃重的行政指令的計劃經濟的色彩，重復建設、多頭辦學、資源分散、條塊分割、粗放經營、競爭不足、效率低下等這些缺點日益凸顯，越來越影響和制約了我國干部教育培訓的發展。只有從源頭上實現干部教育培訓的優化配置，從根本上克服我國干部教育培訓資源結構分布上種種的沉疴積弊，才能促進干部教育培訓事業的科學發展。

2.這是提高干部教育培訓質量的需要。當前黨委、政府以及部門系統的干訓機構各自獨立、互不隸屬，往往是教學上沒有聯系溝通，工作上也不協調銜接，都是通過各自的行政力量輪訓和調訓干部。多頭辦學、各自為政的干部教育培訓體系最容易造成兩個方面的弊端：一是重復培訓不可避免。有的單位同一干部一年內被培訓多次，成為“學習專業戶”，而且培訓的內容大同小異，教育培訓的針對性和實效性不強。個別教育培訓機構開學辦班的目的在于收取培訓費，把干部教育培訓當作創收盈利的手段，完全違背了干部教育培訓的初衷。二是培訓質量難以保證。有的培訓機構的場地設施簡陋、師資力量薄弱，培訓時臨時拼湊組裝師資隊伍，臨時決定培訓內容，培訓之前不做任何關于培訓需求的調查研究，之后也不開展任何培訓效果的檢驗評估；有的不能按照組織需求、崗位需求和干部個人需求來開設課程，教師能講什么課就設置什么課，培訓不能做到“缺什么就補什么”，而是“教什么就學什么”；有的競爭意識不強，缺乏“顧客意識”，培訓理念落后，知識更新緩慢，培訓的方式和內容陳舊，不能適應干部教育培訓的新形勢、新要求。只有對干部教育培訓資源進行重新整合、重新配置，實現“多中選好、好中選優、擇優選用”，才能提高教育培訓的質量。

3.這是節約干部教育培訓成本的需要。干部教育不僅要力求優質，還要力求廉價。如果成本高昂、效率低下，就談不上科學化。然而我國干部教育培訓機構設置布點過多過散的狀況直接造成了教育培訓成本一直居高不下，甚至是難以為繼：首先多頭建設，重復投資，相當一部分干部教育培訓資源閑置或利用效率低，造成人力、物力和財力的巨大浪費；其次，為維持已經建成的各類培訓機構的正常運轉，又必須繼續進行資源配套和資金投入，點多面廣、遍地開花的機構設置，使有限的教育培訓經費也分散開來，一部分教育培訓機構由于資金投入不足，設備老化陳舊，課程開發不足，培訓隊伍等不到及時的補充，無法勝任新時期干部教育培訓的新任務；第三，眾多培訓機構頻繁辦班，通常均向參訓人員收取費用，名義上由參訓人員單位承擔，最終都由財政開支，培訓次數越多，財政負擔越大。資源浪費與投入不足并存造成了目前大多數干部教育培訓機構普遍存在“誰都有飯吃、誰也吃不飽”的現象。這就迫切需要對現有干部教育培訓資源進行優化重組，按照優勝劣汰的原則做大做優一批、合并整頓一批、取締關閉一批，實現既能節約成本的目的，又能形成規模效益的功效。

二、我國干部教育培訓資源存在的主要問題

一是資源總量龐大，但優質資源不足。一方面，我國干部教育培訓機構的場地、設施、師資及管理人員等資源在總量上是十分充足的，基本能覆蓋全部的機關、企事業單位的干部。由于干部教育培訓機構本身數量過多，再加上干部參加教育培訓的內在動力不足以及干部培訓班次短期化等原因造成了現有的很多干部教育資源利用不充分。另一方面，眾多干部教育培訓機構幾乎是千人一面，彼此之間往往只有行政級別、所屬系統與所處地域的不同，資質水平都差不多、一般化。在培訓內容上，共性培訓多，個性培訓少；在工作機制上，大多都是通過各自行政力量來調訓和輪訓干部，分灶吃飯，各顧各家；在資金保障上，分攤到每個干部教育培訓機構的資金有限，大多只能勉強保運轉、保吃飯，無力做大做強。這種狀況就使得分散的教育培訓資源難以優化重組，干部教育培訓機構難以打造自己獨特的培訓產品，無法形成品牌效應，優質資源難以培育和壯大。

二是競爭欠缺，社會教育資源開發不足。盡管近年來隨著市場機制的引入，社會教育資源得以被不斷開發利用到干部培訓領域，但目前競爭有限，社會教育資源總體上開發建設不足。原因有三：首先是一些地方部門和領導思想上不重視。在一些領導的潛意識里，與GDP、招商引資和財政稅收相比，干部教育培訓總是往后靠。一些干部教育培訓的主管部門缺乏開發利用社會教育資源的總體規劃和具體舉措。其次干部教育培訓目前還相對比較封閉，由于部門利益因素導致傳統的干訓機構存在自我保護意識，不愿意開放干部教育培訓市場。再次也有社會教育機構自身的原因。一些社會教育機構缺乏干部教育培訓的經驗，不擅長設置干部培訓的課程設置和授課藝術。例如前些年有的地方把部分干部送到高校培訓，干部們一開始以為可以換換口味，結果他們發現大學教師偏重于概念的闡述、理論淵源的梳理和各家觀點的羅列，聽起來似乎高深抽象，但與實際工作牽連不大，忽視了干部教育培訓的實踐性。幾經對比，干部還是選擇回流到了黨校、行政學院。

三是機制僵化，干部教育培訓機構自身活力不足。各級黨委、政府部門的干訓機構均屬財政供養的事業單位，既無生存的壓力，也無改革的動力，更缺乏發展的活力。例如各級黨校、行政學院，在內部基本上實行的“一校兩制”，即管理人員都是參照公務員管理，享受公務員待遇，工資福利屬于全額財政撥款，而一般的教學人員是事業編制，工資是屬于差額撥款。由于事業單位改革滯后以及干訓機構自身創收能力有限，一個單位的兩種編制人員在工資、醫療、養老待遇和人事制度上無法匹配，而干部教育培訓機構自身又無力解決，這就給黨校、行政學院帶來了內部管理和自身發展上的困擾和障礙。除了設置部分參公人員會導致干訓部門出現機關化、衙門化外，最突出的表現就是作為培訓主力的教師面臨著身份尷尬和職業困境：即在身份上的“兩不靠”（作為參公單位職工，不能享受公務員待遇；作為教師，無法擁有高校的科研條件）和工作中的“兩頭烤”（學員打分考核和學校績效考核），這就導致了黨校、行政學院優質師資時有流失。顯然，這種機制體制不利于調動教師的積極性，更不利于提高干部教育培訓的質量和水平。

三、幾點思考

1.在指導思想上，堅持干部教育培訓適度市場化

從理論上來分析，干部教育培訓的本質屬性具有兩面性：一方面干部教育培訓根本目的不在于謀取個人利益或取得利潤，而在于提高干部隊伍素質，提高執政能力和管理水平，從根本上是為了培養執政興國的人才，滿足社會發展和國家治理的需要，具有公益性，是屬于公共產品；另一方面，我國干部教育培訓雖然對象上涵蓋全體干部，但重點是處級以上干部，對整個干部群體而言仍屬稀缺資源，對于參訓干部個人而言，干部教育培訓有利于促進個體人力資本的增加和個人發展，具有排他性、競爭性，顯然干部教育培訓又帶有私人產品的屬性。因此，根據公共產品理論，干部教育培訓產品是介于公共產品與私人產品之間的準公共產品，而準公共產品一般由政府和市場共同提供，由計劃和市場共同發揮作用。實際上，干部教育培訓在保證其政治效益和社會效益的同時，也必須考慮培訓的成本，特別是要考慮作為獨立經濟核算實體的干訓機構的經濟效益。

基于此，我們應按照適度市場化（或有限市場化）的原則來優化干部教育資源的配置和調節干部教訓培訓的供給方式。這就要求干部教育培訓資源的優化配置要正確處理好政府、市場和培訓主體之間的關系，綜合考慮干部培訓的價值定位、市場的有限介入和政府職能的合理發揮。從政府計劃的角度，就要保證干部教育培訓的公益效益和社會效益，解決市場化可能帶來的失靈無序、過于趨利性等缺陷。例如干部教育培訓中的理論教育、黨性教育（忠誠教育）應該盡量按照統一組織、統一安排的形式到傳統的教育機構如黨校、行政學院來進行。從市場競爭的角度，就是遵循價格、效益、競爭和供求關系的原則，用適度的市場調解來改變以往相對封閉的干部教育培訓的供給體制，促進教育的資源合理流動和重組，以便于提高干部教育培訓的質量和效益。例如知識培訓和技能培訓，就可以通過市場招標的方式交由高校等社會教育機構來進行。

2.在組織協調上，干部教育培訓主管部門要發揮牽頭抓總的作用

各級干部教育培訓主管部門，要極力爭取黨委特別是主要領導對干部教育培訓工作的重視和投入，使干部教育培訓能真正擺上重要的議事日程，同時在黨委的領導下對干部教育培訓資源的優化整合工作充分發揮牽頭抓總的作用，正確處理好干部主管部門、學員單位、培訓機構和干部本人的關系，切實履行好“整體規劃、宏觀指導、協調服務、督促檢查、制度規范”的具體職能。

一是推動市（地）縣的黨校（行政學院）辦學體制改革。在增強市（地）級黨校（行政學院）培訓實力的前提下，結合實際情況對市屬區、縣一級黨校（行政學院）進行精簡重組，由市級黨校（行政學院）來承擔區縣干部教育培訓任務。這就要通過改革基層辦學體制，逐步縮短干部教育培訓機構的設置層級，直接減少干部教育培訓機構數量，達到整合優化基層干部教育資源的目的。

二是要按照“少而精、突出特色”的原則，從橫向上優化整合部門、行業的干部教育培訓機構。在中央層級，要綜合考慮“培訓任務總量、專業化程度和市場可替代性”來進行優化；在省一級，根據業務相近的原則進行整合；在市（地）、縣一級，要予以撤銷或并入到同級黨校（行政學院）或上級部門和行業干訓機構。

三把干部教育培訓資源向基層或薄弱地區延伸。按照上級支援下級、東部支援西部、發達地區支援欠發達地區的要求，通過對口支援、代為培訓和送教下基層的形式，把優質資源逐步向西部地區、民族地區、欠發達地區以及基層拓展和延伸。同時適應信息化的需要，加快干部教育培訓網絡建設，通過發展網絡在線培訓，實行資源共享。

四是建立一套優化配置干部教育培訓資源的體制機制。例如建立干部教育培訓機構的資質準入及退出制度、建設師資人才庫制度、干部訓用結合制度、培訓需求調研制度、培訓項目招投標制度、培訓質量考核評估制度等等，以便更好地開發利用社會教育資源，提高教育培訓質量。同時，還可以改革干部教育培訓經費的撥付制度，按培訓任務撥款或適當地把部分經費直接撥給干部單位或者干部個人，增加干部選學的自主性，發揮資金對資源的調節作用。

3.在培訓機構上，繼續強化干部教育培訓主陣地建設

作為干部教育培訓主陣地主渠道的各級黨校、行政學院，以事業單位改革為契機，圍繞“一校兩制”帶來的種種弊端和問題，切實加快自身的改革步伐，做到以效益求生存，以質量求發展。

一是加強師資隊伍建設。按照“小編制、大隊伍、大培訓”的思路，堅持“不求所有、但求所用”的原則，著力打造一支“忠誠可靠、業務精通、規模適度”的師資隊伍。做到“四個一批”：聘用引進一批理論水平高、教學經驗豐富的人才作為專職教師；提升一批現有教師的教學科研水平，多給他們創造學習、進修、培訓、掛職鍛煉及職務職稱晉升的機會；外聘一批知名學者、培訓名師、管理精英、領導干部各界優秀人才作為兼職教師；淘汰一批理論功底差、教學科研能力弱的教師。

二是提升教學水平。各級干部教育培訓機構要適應新時期干部教育培訓多樣化、個性化和高質量的要求，樹立競爭意識和精品意識，抓好教育培訓中的訓前調研、班次安排、課程設置、師資選配、授課方式、學員管理以及教學評估等各個環節，切實提高干部教育培訓的針對性和實效性。特別是堅持以服務教學、提高培訓質量為中心來開展科研，推行教學科研一體化：一方面堅持課程課題化。按照教學出題目的原則，以干部教育培訓的具體課程設置來確定科研的方向和重點，以課程的開發需要作為內部科研課題立項的主要依據。另一方面堅持課題課程化。按照成果進課堂的要求，把科研成果及時納入教學課程中，直接服務教學。

三是強化自身內部改革。極力改革完善“一校兩制”，推動人事制度和分配制度改革，協調統籌兩種編制人員的各種待遇和薪酬。按照精簡機構、提高效益的要求，大力壓縮參公人員編制職數，減少教學輔助機構和管理人員，實行后勤管理服務的社會化和市場化，革除機關衙門習氣，以便提高經費使用效率、節約辦學成本和提高管理服務水平，從整體上增強自身參與干部教育培訓市場競爭的實力。

（此文系國家社科基金項目“黨政領導干部教育培訓科學化研究”12BDJ034的階段性研究成果）