紐約社區治理經驗對大慶社區工作的啟示

王 華

（中共大慶市委黨校，黑龍江 大慶 163313）

社區通常是指在固定地域內生活的人們所組成的社會生活的共同體。隨著城市化、現代化進程加速，社區在人們生活中的作用越來越重要，直接影響著人們的生活質量。紐約作為世界著名的國際大都市和美國最早進行城市社區治理的城市之一，在社區治理方面有悠久的歷史、成熟的制度、豐富的經驗，了解紐約社區發展實踐，對于大慶正在進行的社區改革具有重要的啟示與借鑒意義。

一、主要經驗

紐約市區總面積833.5平方公里，人口836.4萬。紐約市明確規定，社區必須符合如下要求：一是必須位于一個自治區鎮的轄區內，并與城市發展過程中的地理、歷史及特征相符；二是各社區間須建成服務互聯網絡，特別是在衛生部門、警務和服務領域；三是進行規模控制，每個社區人口不超過25萬人。全市共59個社區，分布在曼哈頓、布魯克林、布朗克斯、皇后及斯泰頓島5個行政區中。紐約社區治理的主體主要有政府、社區委員會、非營利組織。

（一）政府在紐約社區建設中職責明確

在紐約社區治理中，市、區兩級政府都承擔著社區建設的一些行政職能，并且分工明確。政府每年對社區建設工作都要制定相應的工作計劃和發展規劃，每項計劃或規劃包括工作內容、目標要求和組織措施等，且大多都有數量指標和具體要求。政府在社區建設中的職能規定很具體，比如，市政府中的城市規劃委員會、社區協助處，區政府中的服務委員會、行政委員會等在社區建設發展中都起著指導和促進作用。紐約社區協助處設在市長辦公廳內，其主要職能是幫助全市59個社區委員會履行職責，協調市政府與各社區之間的關系，幫助社區委員會主任或社區經理開展工作。此外，市長和區長在紐約社區建設中也有明確職責。紐約市長的社區職責主要包括：一是保證市政府職能部門與社區委員會在處理涉及社區事務和市民所反映問題時進行合作；二是審核社區委員會對資金的預算和使用并建議撥款數額；三是確保城市各專業職能部門指派官員參加社區服務工作，為社區中的各種問題提出解決方案；四是總體幫助社區委員會解決各種問題和困難。區長與社區建設相關的行政職責主要包括：一是任命社區委員會成員；二是擔任區服務委員會和區行政委員會的主任；三是負責對社區委員會成員進行培訓并對其工作提供必要的技術幫助。[1]

（二）社區委員會是紐約社區治理的主要機構

在紐約，社區委員會是一個半官方的機構，為紐約居民服務。每個社區都有一個社區委員會，委員不得超過50人，每個委員任期2年，每年有一半委員進行換屆，委員可以連任。社區委員會成員可由政府部門指定，也可以志愿服務，但政府部門都不負責發放工資。[2]社區委員會每月至少舉行一次聽證會、一次委員會會議，7月、8月除外。委員會實行多數人決定制度。社區委員會的具體職責在《紐約城市憲章》中作出了明確規定，其主要職責可以概括為6個方面：一是關注社區需求。社區委員會根據社區需要確定其工作方向，定期發布社區需求分析與優先處理事務建議。二是負責溝通協調。在社區、居民與政府之間發揮溝通作用，并就居民福利等問題與行政部門進行具體協商。三是制定社區規劃。包括本社區發展的總體規劃和專項規劃，對整個城市發展規劃中涉及本區域的問題也可以提出意見或建議。四是提交各類報告。需向各級行政部門提交年度報告、社區需求報告以及其他需要的報告。五是編制年度預算。制定并向市長提交下一年度社區發展所需資金和支出預算。六是進行評估監督。對由政府負責的在本社區提供服務的數量和質量進行評估，對所有本社區的資金項目進行評估，并監督項目的進展與實施。

（三）非營利組織和志愿者在紐約社區建設中發揮重要作用

紐約社區中活躍著各種區域性非營利組織，它們數量多、分布廣、服務領域廣泛。非營利組織是志愿者的組織載體，它廣泛吸納社區居民參與社區的各項活動。政府一般不干預非營利組織的運行與決定，賦予其最大的自治權；只有在特殊需要的情況下，政府給予該組織行政上的支持和實踐中的協助。該組織具有強烈的志愿色彩。志愿者隊伍是紐約社區服務的主力軍，承擔著社區互助和公益性服務等職能。在紐約，每個社區的網站上和分發給居民的社區宣傳品中，都會定期公布社區需要招募志愿者的信息，每位社區居民可以通過這種方式了解相關情況并申請參加志愿者活動。據統計，美國現有80%以上的成年人參加過各種志愿服務活動，其中有50%以上的人曾為社區發展事業和社區組織提供過某種志愿服務。特別值得一提的是，在紐約，從事專職社區工作的人員，無論是在社區管理組織中，還是非營利組織或志愿機構中擔任社會工作的專職人員都要經過專業培訓，一般要修完“社會工作學”課程。這些專職工作人員都能熟練掌握從社區治理理論、社區政策到社區活動的組織、動員、宣傳等技巧。其收入和待遇與政府工作人員大體相同。

總體來看，紐約社區建設形成了一種市、區兩級政府行政參與、社區委員會自主治理、社區居民廣泛參與的完整而規范的制度體系。政府、社會和公民之間進行合理分工，明確權責，社區建設的各方參與者的職責皆以《紐約城市憲章》形式予以法制化。

二、幾點啟示

大慶在推進城市現代化國際化進程中，高度重視城市社區建設，于2012年9月20日通過了《中共大慶市委關于深化社會管理體制改革的決定》，對大慶市五區、高新區實施基層社會管理體制改革。按照居住人口2-4萬人的規模，將五區、高新區29個街道和200個社區整合為70個新社區，使城市社會管理層級由市、區、街、社四級變為市、區、社三級，推行“一委一站一會”模式，旨在建設管理有序、功能完備、服務便利、文明祥和的新型社區。紐約社區建設的實踐經驗，對正處于改革進程中的大慶社區建設具有借鑒意義。

（一）社區建設是城市現代化建設的基礎工程

20世紀60年代，紐約在現代化進程中，也曾面臨大范圍的舊城改造、城市管理效率低下等諸多問題。為解決這些問題，紐約著眼于從社區治理入手，改變管理方式，進而逐漸實現了城市的善治。紐約的經驗表明，開展社區建設是城市現代化建設的一項基礎工程，是國家加強城市管理的一種必要手段。其目的是以社區為單位，通過加強政府同社區的聯系，通力合作，使社區運用各種外部援助和內部資源，改善社區的物質、文化條件，以解決經濟發展過程中，特別是工業化和城市化進程中出現的諸多社會問題，進而提高社會現代化水平。當前，大慶正處于城市化與城市現代化加速推進的關鍵時期，城市規模擴張、人口集聚、利益矛盾凸顯等問題，給城市社會管理帶來較大壓力。隨著大慶現代化的發展，人們的生活、工作、養老等問題的解決，都在逐漸走向社區，下崗職工問題最有效的解決途徑也在社區，社區的地位和作用變得越來越重要。因此，加強社區建設是大慶社會和經濟發展到一定階段的必然結果，是城市現代化建設的必由之路。社區改革工作既是一項城市基層管理體制的重大改革，又是一項城市現代化建設的基礎性工作，更是一項為民辦實事、辦好事的民心工程。通過加強城市社區建設，可以提高人民的生活水平和生活質量，擴大基層民主，維護社會穩定，從而推進大慶社會現代化進程。

（二）探索建立政府、社會、社區分工明確且以社區為主導的社區體制

在紐約，形成了政府組織、指導與監控，社區組織和民間團體主辦，企業在社區內通過市場機構提供優質服務，以滿足不同人群特殊需求的社區發展運行機制和組織體系。三者之間相互補充，密切合作，互利互惠，獲得很好的效果。針對當前大慶市社區自我組織能力缺乏、政府介入過多的現狀，應重點打破政府壟斷公共事務、公共行政等同于政府行政的陳舊觀念，明確政府在社區建設和管理中必須承擔的制定法律、宏觀規劃、培育引導、財政支持、動態監督等職責。積極促進社區治理主體多元化、多層次發展，大力支持居民自治，鼓勵社區組織在法律的范圍內、在黨和政府的指導下自我組織和管理社區事務，努力構建現代社會管理框架。同時，在社區改革的實踐中，努力尋求政府行政力量和社區自治力量之間的均衡點和轉換機制，以盡快形成政府、社區組織、社區居民、非營利組織與市場組織之間良性互動、和諧發展的局面。

（三）進一步拓寬社區建設資金籌措渠道

紐約社區建設的資金來源雖然多樣化，但政府財政撥款仍是主要來源。此外，還包括服務收費、社會捐助、銀行貸款等渠道，其中，基金會、慈善機構、企業等組織通過參與社區有關項目與活動向社區進行捐獻已成為常規渠道。據統計，一般年份非營利組織提供社會服務的資金，政府資助約占60%，資助采取項目制，即資金的去向和多少依據服務項目的情況來確定；社會捐助約占10%，主要是一些企業和個人捐款；收取的有償服務費約占30%。大慶在社區建設過程中，按照“統一核算，集中管理”和“財隨事走，費隨事轉”的原則，社區設立獨立賬戶，辦公和人員經費實行預算制，由市、區兩級財政按比例直接核撥。社區建設資金渠道較為單一。今后，在社區建設中，可以借鑒紐約的做法，探索資金渠道的多元化。通過鼓勵社區企事業單位、慈善機構以及居民家庭向社區公益事業、救助事業捐款，以政策引導地方金融機構、基金會對社區的發展項目進行貸款，對有些社區服務及管理項目也可以收取適當的成本費；同時，當資金存在缺口時，也可在遵守法律的前提下，按照自愿原則進行公開的資金募集活動，為社區建設提供可靠的資金保障。

（四）探索各級人大代表在社區建設中發揮作用的有效途徑

在紐約，議員與社區的聯系至少體現在三個方面：一是市議員是居住地社區委員會不參加投票的成員，保證了社區與市里的立法部門及相關部門的緊密聯系。二是市議員是其所在社區的社區顧問團成員，并兼任區政府委員會委員，保證了社區決策從倡議到具體落實的連貫性。三是因為競選市議員首先要在候選人所在社區得到提名，這在客觀上也促使議員必須關注本社區事務。由此可見，議員與社區保持著緊密的聯系，在社區治理中能夠發揮重要作用。大慶在社區建設發展過程中，也應該進一步發揮各級人大代表在基層的積極作用，創新體制機制與方法，逐步建立與完善各項制度，尤其是基層制度的完善，以從制度上保證各級人大代表權利與義務的充分實現和保障，從而進一步促進政府行政與居民自治的對接和互動，加快社區改革發展步伐，更好地推進大慶社會現代化整體進程。

[1]中共北京市委社會工作委員會，北京市社會建設工作辦公室.社會建設與社會管理創新研究[M].北京:中國人民大學出版社，2012:179.

[2]姜雷，陳敬良.美國城市社區治理實踐及其對我國社區工作的啟示[J].北京：北京工業大學學報：社會科學版，2011，（5）:20-24.