基層流動人口計劃生育管理體制創新研究

趙一春

（浙江省奉化市溪口鎮人民政府 浙江 奉化 315502）

我國作為世界上人口規模最大的國家，也是當今世界上流動人口最多的國家。雖然目前初步的戶籍制度改革己經開始，但真正意義上的的公民遷徙自由還有很長的路程，因此人口流動給計劃生育事業帶來的難題必將在相當一個時期內存在。在依法治國的社會中，基層流動人口計劃生育管理體制也是一個有重大意義的研究課題，流動人口的計劃生育必將納入法制的軌道。

1 流動人口的概念界定

目前管理部門和學術界有若干種界定方法，有的是從行政管理的角度出發，以是否具有某地的常住戶口為依據，認為流動人口是在某地滯留而無常住戶口的人，有的從發展經濟學的角度出發，以產業結構為依據，將產業結構轉變過程中從第一產業中游離出來的未能進入城市正規部門的勞動力視為流動人口或外來勞動力；有的是從人口學的角度出發，以常住地是否改變為唯一標志，將流動人口定義為暫時離開其常住地而非遷移的各種移動人口；有的是從人口經濟學的角度出發，以流動人口產生的根本原因為依據，認為流動人口是不改變常住戶口而進入某一地區從事社會經濟活動的人口；有的是從人口地理學的角度出發，認為流動人口是人口空間遷移的一種特殊形式，是指在一定地域內發生短暫流動行為的那部分居民，這些不同定義從不同角度提示了我國新形勢下出現的流動人口現象，但它們有一個共同之處：即本人現在沒有在其戶籍所在地。

2 目前基層流動人口計劃生育管理體制存在的問題反思

2.1 管理體制不健全：盡管目前各級政府都建立了流動人口管理和服務綜合協調機構，但由于各部門自身職能不同，管理服務中很難統一，協作。

2.2 考核機制不完善：盡管《流動人口計劃生育工作條例》已經有明確規定，但是各級基層流動人口管理缺乏統一的目標考核的問題是普遍存在的。此外，現居住地與戶籍地之間的關系是“多向”，而非“雙向”“雙向考核”流動人口現居住地與戶籍地計劃生育部門之間的相互交流。流動人口大多來自經濟欠發達地區，家境貧困，即使作出社會撫養費征收決定，也因征收對象無償付能力而難以執行到位。許多計劃外生育者從經濟發達地區跑到經濟落后地區計劃外生育并自愿接受處罰（罰款數額低得多），嚴重妨礙了基層的執法工作，在群眾中也造成了不良影響。

2.3 “社區服務型”管理模式有待完善：基層計劃生育工作面臨的經濟、社會環境已經發生重大變化，經濟的發展和戶籍制度的松動使人口流動性大大增加，人民居住、生活和工作的不穩定性增強，這些變化使得傳統的計生工作管理模式遇到了新的挑戰，原有在計劃經濟體制下形成的以公有制企事業單位為中心、輔以戶籍強約束的“單位管理”模式已很難適應現行的多種所有制形式和城市日益開放動態的運行體系。

2.4 基層流動人口計劃生育管理信息化建設有待推進：目前全員統計工作存在數據質量普遍不高、戶籍地和現居住地之間信息交換和反饋困難、基層流動人口計劃生育信息管理系統服務管理功能亟待提升，不能完全緩解基層日常工作中業務系統軟件相對較多、操作繁瑣的現象。

2.5 部門資源共享基礎不牢：隨著人員流動性增加，人戶分離現象日趨增多，靜態計生管理體制已經顯示出強烈的不適應性。而由于各部門網絡基礎設施不一，數據內容、格式不一，平臺沒有形成統一接入標準，信息共享的基礎問題尚未得到有效解決，缺乏責任主體對信息共享的組織協調及有效的信息共享機制。

3 基層流動人口計劃生育管理體制創新研究

3.1 完善城鎮人口戶口登記制度：認真執行國務院轉發的國家發改委《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》逐步在全國范圍內實行居住證制度，應賦予居住證辦理人口與戶籍人口同等待遇?；鶎右策M一步制訂流動人口計劃生育管理可操作性的規章。

3.2 完善基層流動人口計劃生育的“社區服務型”管理模式：突出“以人為本”的觀念，讓流動人口也能享有人口與計劃生育法律法規的各項合法權益，從而使流動人口自覺地接受管理。建立社區人口服務管理平臺，積極探索居民自治與行政管理相結合并著眼需求，不斷完善服務功能。

3.3 加強基層流動人口信息化服務管理：基層人口信息化管理必須實行協調機制、共享機制、預警機制聯動，形成良性循環。各個計生管理部門應當在流動人口計生管理中，主動與本轄區各網絡部門建立信息共享機制，特別是對各相關部門的流動人口、婚育證明查驗情況、無婚育證明、計劃外懷孕、計劃內懷孕等相關方面的信息，能及時交流和溝通，以方便做好流動人口信息的補充登記和相關證明的查驗工作，使其管理工作進一步透明化。

3.4 利用好流動人口子系統和省級流動人口服務管理信息系統：資源整合，數據共享，把流動人口管理服務、統計移交等各類業務需求進行優化重組、優化操作模式，搭建信息化高度集中的平臺與載體。人口信息數據庫建設是當前各級政府信息化建設的重要組成部分。“信息平臺”是流動人口實現信息化管理的重要手段與載體，既是對流動人口的個體管理，也是對流動人口的群體管理；既能實現一地管理，也能實現各地雙向、多邊管理。如果說“一卡通”重在流動人口個體的信息管理，那么“平臺”則重在流動人口群體的管理，是流動人口計劃生育信息化的集中體現。運用這一信息載體和方式，能有效提高流動人口管理效率，改善流動人口管理質量，減輕流動人口管理負擔，降低流動人口管理行政成本，是流動人口計劃生育管理理念的創新和管理手段的變革。

根據我國人口與經濟、社會發展和可持續發展戰略要求，實行計劃生育是相當一個時期的重要而艱巨的任務，是實現我國戰略發展目標重要保證之目前，基層流動人口的計劃生育工作成為穩定低生育水平的難點，因此，加強基層對流動人口計劃生育工作的基本保障十分必要且意義深遠。

［1］ 李武：多管齊下全力推進流動人口計生服務均等化［J］.人口與計劃生育，2013年6期，55－57

［2］ 胡榮山、蔣碨鴻：以服務促管理，全面提升流動人口計生服務管理水平［J］.人口與計劃生育，2013年02期，13－15

［3］ 王桂新等：《遷移與發展：中國改革開發的實證》，［M］.科學出版社，2012年，第三版，97－99