地方政府績(jī)效預(yù)算分析

董邦國(guó)，李欣陽(yáng)，姜 珊，王 瑤

(大連民族學(xué)院國(guó)際商學(xué)院，遼寧大連 116605)

現(xiàn)代信息技術(shù)的快速發(fā)展，使得社會(huì)個(gè)體更有可能和渠道關(guān)心自己未來(lái)的生活。人們對(duì)自然生存環(huán)境更關(guān)注，對(duì)政府公共政策充滿期待。如何在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間取得平衡，如何創(chuàng)造有效率且兼顧公平的社會(huì)發(fā)展環(huán)境，如何在市場(chǎng)之外采取非市場(chǎng)化手段配置國(guó)家稀缺財(cái)政資源。這些或多或少都涉及到政府預(yù)算管理問(wèn)題。

一、地方政府績(jī)效預(yù)算問(wèn)題的提出

當(dāng)今社會(huì)發(fā)展，地方政府面臨著兩大日益突出的矛盾:一是必須處理日益繁多的公共事務(wù)，而公共資源日趨緊縮;二是民眾希望地方政府提供更多、更好的服務(wù)，現(xiàn)實(shí)是政府即使窮盡其資源也疲于應(yīng)付，傳統(tǒng)政府框架結(jié)構(gòu)面臨著挑戰(zhàn)。因此，政府失靈和財(cái)政、債務(wù)壓力迫使政府推行公共服務(wù)社會(huì)化和市場(chǎng)化的改革，實(shí)行政府再造，藉以提高施政滿意度。美國(guó)在1993年通過(guò)了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，布什政府在此基礎(chǔ)上頒布了一系列規(guī)章制度，建立了比較完善的層級(jí)式績(jī)效評(píng)價(jià)體系:項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、部門績(jī)效評(píng)價(jià)和跨部門績(jī)效評(píng)價(jià)。英國(guó)政府自撒切爾夫人主政開(kāi)始，便執(zhí)行以效率為中心的雷納評(píng)審、財(cái)務(wù)管理新方案以及下一步行動(dòng)方案等方面的改革。中國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)是構(gòu)建與之相適應(yīng)的政府績(jī)效管理體系。服務(wù)型政府應(yīng)是建立在以公共職能履行、公共責(zé)任實(shí)現(xiàn)、公共財(cái)政管理、公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系等為基礎(chǔ)理論框架，以發(fā)展和提供公共設(shè)施、公共事業(yè)、公共信息，為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件。改革開(kāi)放30多年來(lái)，尤其近10多年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，綜合國(guó)力日益增強(qiáng)，居民生活水平有較大提高。但伴隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高，居民對(duì)政府的期望值也在增長(zhǎng)，人們期待政府運(yùn)作更有效率，公共資源配置更合理，消除貪腐現(xiàn)象，制度建設(shè)更完善，公權(quán)力的運(yùn)用能受到良好的監(jiān)督。因此，從技術(shù)上來(lái)說(shuō)，實(shí)行和加強(qiáng)地方政府的績(jī)效預(yù)算和管理不失為未來(lái)改善公共資源配置的有效途徑。

二、地方政府績(jī)效預(yù)算和管理在西方國(guó)家的演變

總體而言，預(yù)算目標(biāo)可以從三個(gè)層次上來(lái)理解:“增強(qiáng)總體財(cái)經(jīng)紀(jì)律;根據(jù)戰(zhàn)略優(yōu)先權(quán)配置資源;在實(shí)施戰(zhàn)略優(yōu)先權(quán)過(guò)程中有效運(yùn)用資源”。以上三者屬于相互依存的關(guān)系:完善而穩(wěn)定的財(cái)政紀(jì)律為預(yù)算的配置效率和運(yùn)作績(jī)效創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境，而良好的預(yù)算績(jī)效反過(guò)來(lái)同樣有利于財(cái)政穩(wěn)定的實(shí)現(xiàn)。預(yù)算制度經(jīng)歷了控制導(dǎo)向、管理導(dǎo)向和政策導(dǎo)向不同發(fā)展階段，以及另有專家認(rèn)為再加上項(xiàng)目?jī)?yōu)先權(quán)導(dǎo)向和責(zé)任導(dǎo)向。不同預(yù)算模式代表了不同背景下西方政府預(yù)算管理側(cè)重點(diǎn)的差異，績(jī)效預(yù)算則反映了政府預(yù)算向管理導(dǎo)向的回歸。

對(duì)于地方政府行為的績(jī)效，理論上可以從幾方面來(lái)考察。分別是地方政府對(duì)當(dāng)?shù)鼐用袼竽繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)狀況;地方政府為社會(huì)所提供公共物品、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量狀況;地方政府所占用及耗費(fèi)的資源及其程度。地方政府對(duì)于當(dāng)?shù)鼐用穸裕褪峭ㄟ^(guò)認(rèn)真和有效地履行社會(huì)義務(wù)和責(zé)任，來(lái)保護(hù)社會(huì)成員的共同利益，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的發(fā)展目標(biāo)。而政府組織完成社會(huì)所賦予的責(zé)任、義務(wù)和使命如何，集中體現(xiàn)在其實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)狀況，這構(gòu)成評(píng)判其政府行為績(jī)效的重要尺度。

績(jī)效預(yù)算和管理起源于西方。隨著理論和實(shí)踐的發(fā)展，預(yù)算管理分別經(jīng)歷了最早的計(jì)劃與績(jī)效預(yù)算、20世紀(jì)60年代的設(shè)計(jì)—計(jì)劃—預(yù)算、70年代的零基預(yù)算、80年代的目標(biāo)管理以及90年代以來(lái)的基于績(jī)效的預(yù)算。績(jī)效預(yù)算制度要求政府機(jī)構(gòu)在提出預(yù)算需求時(shí)，必須根據(jù)其戰(zhàn)略計(jì)劃，明確列出組織的中長(zhǎng)期目標(biāo)、策略，將來(lái)的成果或產(chǎn)出是什么，績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)和前一年的績(jī)效評(píng)估結(jié)果。在整個(gè)績(jī)效預(yù)算中，地方政府的戰(zhàn)略規(guī)劃是出發(fā)點(diǎn)和基礎(chǔ)，根據(jù)規(guī)劃來(lái)考慮政府優(yōu)先實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，并在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中基于對(duì)目標(biāo)的追求而協(xié)調(diào)下屬機(jī)構(gòu)或部門的行為。戰(zhàn)略規(guī)劃的制定應(yīng)考慮以下內(nèi)容:制定規(guī)劃的目標(biāo)是什么;對(duì)地方政府組織未來(lái)實(shí)施預(yù)算的業(yè)務(wù)環(huán)境以及可能的變化做出理解，并形成最大可能的共識(shí);對(duì)地方政府執(zhí)政的倫理準(zhǔn)則與執(zhí)政團(tuán)隊(duì)、質(zhì)量、對(duì)環(huán)境及其所在社區(qū)的保護(hù)等相關(guān)價(jià)值進(jìn)行認(rèn)定;對(duì)如何完成組織目標(biāo)有大致的論述［1］。

西方政府的實(shí)踐表明，建立一種中期框架以實(shí)現(xiàn)政策、規(guī)劃與預(yù)算之間的整合是有效做法。中期支出框架可以分為六階段:第一明確財(cái)政框架，也就是顯示在一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)預(yù)估稅收與支出的地方政府經(jīng)濟(jì)規(guī)模;第二形成部門計(jì)劃，就部門目標(biāo)、產(chǎn)出和業(yè)務(wù)達(dá)成共識(shí)，建立并評(píng)估部門計(jì)劃，對(duì)其成本進(jìn)行預(yù)估;第三形成部門支出框架，分析部門間及部門內(nèi)的交易活動(dòng)，就戰(zhàn)略資源的配置形成共識(shí);第四則是具體界定部門資源配置;第五是部門預(yù)算的準(zhǔn)備，形成基于預(yù)算限額的中期部門計(jì)劃;第六就是相關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)針對(duì)預(yù)估方案的審議和批準(zhǔn)。中期支出框架的實(shí)施能保證通過(guò)自身的跨年度特征為政府預(yù)算增加“戰(zhàn)略”視角，促使改善預(yù)算績(jī)效。

績(jī)效預(yù)算的實(shí)施與政府會(huì)計(jì)的發(fā)展分不開(kāi)。政府會(huì)計(jì)是對(duì)預(yù)算執(zhí)行階段發(fā)生的財(cái)政交易，進(jìn)行確認(rèn)、計(jì)量和記錄，是基于民主社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)受托責(zé)任的巨大需求而產(chǎn)生的，前一階段形成的關(guān)于實(shí)際收入、支出及其他相關(guān)信息對(duì)于下一輪預(yù)算準(zhǔn)備、執(zhí)行、報(bào)告與評(píng)估至關(guān)重要，會(huì)計(jì)信息可以用于調(diào)控和強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政府的合約條款。在西方國(guó)家，政府會(huì)計(jì)有三層次目標(biāo)。基本目標(biāo)是檢查、防范舞弊和貪污等，保證財(cái)政資金安全;中級(jí)目標(biāo)是促進(jìn)健全的財(cái)務(wù)管理，對(duì)于政府的稅收及其他收支、舉債和還債通過(guò)預(yù)算事先安排，并通過(guò)適當(dāng)?shù)氖跈?quán)交易，將交易過(guò)程和結(jié)果記錄在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)系統(tǒng)中，促使政府運(yùn)營(yíng)活動(dòng)具有經(jīng)濟(jì)性、效率和效益;終極目標(biāo)是幫助政府履行公共受托責(zé)任。

三、績(jī)效預(yù)算和管理在中國(guó)的發(fā)展及相關(guān)問(wèn)題

中國(guó)預(yù)算管理制度改革經(jīng)歷了幾個(gè)發(fā)展階段，當(dāng)前走到了以公共財(cái)政為導(dǎo)向的時(shí)期，近些年來(lái)，一些地方政府在經(jīng)歷了部門預(yù)算制度、國(guó)庫(kù)集中收付制度和地方政府采購(gòu)制度之后，先行者開(kāi)始嘗試績(jī)效預(yù)算方向的探索。如廣東、北京、湖北、上海等都有進(jìn)行與績(jī)效預(yù)算直接相關(guān)的改革。廣東佛山南海區(qū)是國(guó)內(nèi)最早宣稱進(jìn)行績(jī)效預(yù)算改革的地方政府，始于2004年。其主要做法是對(duì)傳統(tǒng)的預(yù)算決策流程進(jìn)行改造，財(cái)政部門業(yè)務(wù)科室對(duì)支出項(xiàng)目申請(qǐng)進(jìn)行預(yù)審之后，增加專家集中評(píng)審環(huán)節(jié)，針對(duì)各支出部門按項(xiàng)目提出的預(yù)算申請(qǐng)，由專家根據(jù)書(shū)面材料作出取舍或調(diào)整的評(píng)估與決策，形成小組意見(jiàn)，匯總之后報(bào)人大審議。南海做法的突出特點(diǎn)是依靠專家力量，增強(qiáng)預(yù)算決策過(guò)程的理性;而專家的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)來(lái)源于省級(jí)財(cái)政部門績(jī)效評(píng)估經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際所創(chuàng)造出來(lái)的評(píng)分表。上海浦東是另一個(gè)績(jī)效預(yù)算改革的突出案例。其改革的起點(diǎn)是先推行績(jī)效評(píng)估再推行績(jī)效預(yù)算:2005年，開(kāi)展了績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn);2006年原則通過(guò)了《上海浦東新區(qū)績(jī)效預(yù)算改革試點(diǎn)方案》;2007年發(fā)布《浦東新區(qū)財(cái)政績(jī)效預(yù)算管理辦法(試行)》;2008年制定了《推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革》計(jì)劃書(shū)、《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)程》，配套印發(fā)了《浦東新區(qū)財(cái)政績(jī)效預(yù)算管理行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)辦法(試行)》。浦東的做法是對(duì)支出部門和財(cái)政部門的關(guān)系與分工進(jìn)行了厘清，強(qiáng)調(diào)預(yù)算決策和評(píng)價(jià)相結(jié)合，既有支出部門績(jī)效目標(biāo)的自我確定;又有財(cái)政部門事前對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的方式、手段、指標(biāo)及評(píng)價(jià)等級(jí)、格式做出規(guī)定，引入和發(fā)展第三方評(píng)價(jià);還有下一輪預(yù)算安排中運(yùn)用前期的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果［2］。

績(jī)效預(yù)算在西方比較成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)引發(fā)專家學(xué)者的關(guān)注。隨著中國(guó)加入世貿(mào)組織，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化逐步走向成熟，如何更有效地配置公共資源，順應(yīng)新的社會(huì)管理需求，是地方政府面臨的挑戰(zhàn)，探索績(jī)效預(yù)算方向的財(cái)政管理體制改革，也是一種趨勢(shì)。盡管績(jī)效預(yù)算有其共通的一般性規(guī)律，但是任何一種預(yù)算模式，其具體表現(xiàn)形式必須與所依存的環(huán)境相匹配。中國(guó)的地方政府績(jī)效預(yù)算實(shí)施存在哪些不足呢?大致歸納為幾個(gè)方面:一是績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。公共支出部門職能難以明確量化考核。當(dāng)前中央政府部門提出的政府機(jī)構(gòu)改革，其前提就是當(dāng)前政府與市場(chǎng)之間存在職能錯(cuò)配問(wèn)題。建立評(píng)價(jià)績(jī)效預(yù)算體系應(yīng)基于各部門的職責(zé)劃分，設(shè)立指標(biāo)的依據(jù)也是各部門在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的權(quán)責(zé);二是公共支出標(biāo)準(zhǔn)成本核定、績(jī)效報(bào)告責(zé)任約束難以操作。南海的案例在于強(qiáng)調(diào)專家的作用，但是專家也有其局限性，如何把專家在各業(yè)務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)能力與財(cái)政部門的預(yù)算審核能力有機(jī)結(jié)合，是值得探索的一個(gè)方向;三是法律層面保障缺失。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施，有賴于法律層面的支持和保障，當(dāng)前中國(guó)尚未有關(guān)于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的法律法規(guī);四是預(yù)算決策中的激勵(lì)機(jī)制設(shè)置。從無(wú)到有，從引進(jìn)到吸收，到成熟運(yùn)用，有一個(gè)成長(zhǎng)過(guò)程。績(jī)效評(píng)價(jià)要防止激勵(lì)扭曲，績(jī)效預(yù)算要強(qiáng)化績(jī)效與預(yù)算的聯(lián)系，要解決好信息不對(duì)稱問(wèn)題。從當(dāng)前國(guó)內(nèi)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，當(dāng)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)于績(jī)效預(yù)算的運(yùn)用，缺乏清晰的解釋與明確機(jī)制時(shí)，會(huì)影響績(jī)效預(yù)算的展開(kāi)［3］。

四、績(jī)效預(yù)算和管理在地方政府應(yīng)用中的思考

綜觀西方模式下地方政府績(jī)效預(yù)算的進(jìn)展和取得的成績(jī)，對(duì)于當(dāng)前中國(guó)政府的預(yù)算管理，有很大的借鑒作用。但畢竟西方國(guó)家的政治基礎(chǔ)是三權(quán)分立，這是其政府預(yù)算實(shí)施的前提，中國(guó)有自己的國(guó)情和發(fā)展階段，不可能完全照搬西方的做法，但正在召開(kāi)的全國(guó)十二屆人大會(huì)議上，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人提出的政府收入和支出歸入全口徑預(yù)算管理的提法，無(wú)疑明確了地方政府更有效配置公共資源的方向。從技術(shù)上來(lái)說(shuō)，西方政府預(yù)算中地方政府行為績(jī)效的考核;建立一種中期框架以實(shí)現(xiàn)政策、規(guī)劃與預(yù)算之間的有效整合;強(qiáng)調(diào)規(guī)范化的政府會(huì)計(jì)核算和信息披露對(duì)績(jī)效預(yù)算實(shí)施保障作用，都值得中國(guó)地方政府根據(jù)自身的國(guó)情借鑒利用。隨著國(guó)家總體預(yù)算體制改革的發(fā)展和深入，健全公共財(cái)政體制，深化部門預(yù)算，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，已形成政府和社會(huì)層面的共識(shí)。部分政府的先行先試，已將績(jī)效預(yù)算引入到實(shí)務(wù)探索中，但是要想實(shí)現(xiàn)理想的績(jī)效預(yù)算和政府管理模式，還有許多工作需要去完善。參考美國(guó)等國(guó)家地方政府預(yù)算管理變革，尤其是績(jī)效預(yù)算實(shí)施取得成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合浦東新區(qū)等部分地區(qū)針對(duì)績(jī)效預(yù)算的探索和嘗試，今后地方政府的績(jī)效預(yù)算改革可以考慮三方面要素［4］。

第一就是建立全國(guó)范圍內(nèi)的財(cái)經(jīng)紀(jì)律約束，缺少法治原則的保障，無(wú)論采用何種預(yù)算模式，政府的預(yù)算和管理活動(dòng)都不能真正實(shí)現(xiàn)資源配置的高效率、公共支出的有效控制，也不能杜絕浪費(fèi)與腐敗，更不能真正履行公共責(zé)任。

第二是需要建立起科學(xué)反應(yīng)績(jī)效預(yù)算的公共活動(dòng)效能指標(biāo)體系。當(dāng)前中國(guó)針對(duì)地方行政長(zhǎng)官的考核仍然主要偏重GDP方面的指標(biāo)，典型的有某地市長(zhǎng)，在位期間大上政績(jī)工程，大拆大建，短期內(nèi)政績(jī)顯著，但是其投資績(jī)效并沒(méi)有明確指標(biāo)進(jìn)行考核，缺乏一整套保障機(jī)制。直接效果是由于政績(jī)顯著，該市長(zhǎng)升遷到更高職位，據(jù)報(bào)道其給后任留下近百億債務(wù)。因此基于地方社會(huì)發(fā)展需要，必須建立一個(gè)具有多重價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、多向維度以及多元評(píng)估主體的績(jī)效指標(biāo)體系，以評(píng)判地方政府支出績(jī)效，以衡量地方行政長(zhǎng)官的政績(jī)。

第三是按照績(jī)效預(yù)算的方向，做好政府會(huì)計(jì)的核算和信息披露工作。績(jī)效預(yù)算是基于政府職能及活動(dòng)，能比較清晰地界定。中國(guó)現(xiàn)行的行政體制存在缺陷，比如政府職能轉(zhuǎn)變不到位，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體干預(yù)過(guò)多，社會(huì)管理和公共服務(wù)比較薄弱;政府部門間的職責(zé)關(guān)系不順;其管理方式有待改進(jìn)，行政效率需要進(jìn)一步提高。只有政府的職能定位及政府間關(guān)系劃分清晰，財(cái)政部門和各個(gè)支出部門才有動(dòng)機(jī)和能力去專門收集和分析各個(gè)部門提供公共服務(wù)的具體信息，財(cái)政部門才有可能形成良好的財(cái)政信息分析和預(yù)測(cè)能力，績(jī)效預(yù)算和管理才能有效推行開(kāi)來(lái)。

［1］白景明.如何構(gòu)建政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系［J］.財(cái)經(jīng)論叢，2005(3):5－9.

［2］宋秀芳.績(jī)效預(yù)算改革的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展對(duì)策——以上海浦東新區(qū)為例［J］.財(cái)政研究，2009(1):18－24

［3］游祥斌.公共部門績(jī)效預(yù)算研究［M］.鄭州:鄭州大學(xué)出版社，2007.

［4］陳偉雄.財(cái)政就業(yè)支出績(jī)效評(píng)價(jià)的國(guó)際比較及經(jīng)驗(yàn)啟示［J］.大連民族學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(4):394 －397，410.

(責(zé)任編輯 王莉)