地方政府治理中審計公告制度的演進——基于遼寧省的分析

高 強，李芙娜，王春芝，關 品

(1.大連民族學院國際商學院，遼寧大連 116605;2.湖北嘗香思食品有限公司，湖北潛江 433100)

國家審計是國家治理的重要組成部分和重要環節。與國家治理一致，地方政府治理的本質也是要建立起一種相互制約機制，以保證人民讓渡的權力和政府的財政收入，能夠真正用到人民需要的地方去，提高人民的福祉。

地方政府治理的目標:建立一個相互制約機制，解決目標不一致問題;建立一種信息傳遞機制，解決信息不對稱問題;建立一種科學監督機制，解決利益沖突問題。什么樣的治理機制能夠保證上述目標的實現呢?劉明輝教授認為，主要有三點:第一，政府內權力的相互制約;第二，政府運作的公開透明;第三，完善科學的監督體系。其中對政府的監督可以分為專業監督和政治監督。專業監督則指審計監督。而審計公告制度是審計監督結果對公民的告知。實行國家審計結果公告制度既是公共受托責任機制、信息傳導機制和反腐敗機制的要求，也是衡量一個國家或地區民主與法治程度的標志［1］。

一、遼寧省地方政府治理中國家審計公告制度變遷

1.2003年之前的審計公告情況

建國初期，遼寧省沒有專門的審計機關，1952年，國家人民監察委員會改為監察部，對全國范圍的各級行政單位機關、國營企業、事業單位實施監督檢查。1966年至1976年，由于國家經濟瀕臨癱瘓，遼寧省經濟發展也受到嚴重損害。改革開放后，隨著經濟的全面復蘇，對于經濟發展具有監督檢查作用的監察工作才再次延續。

1980年，國務院在財政部下設立了具有審計監督性質的監察司。遼寧省成立了以進行財政財務監督為主，負責檢查違反財經法規問題的財政監察機構。1983年國務院成立了審計署，在全國各地，縣級以上行政區域內也相應的設立了審計機關。同年9月1日，遼寧省審計局成立，后更名為遼寧省審計廳。隨后，在部分市縣成立了相應的審計部門。1994年頒布、1995年實施審計法，全省范圍內正式配備獨立的政府審計部門，審計工作取得前所未有的進展。這為審計公告制度的建立和實施提供了可能［2］。

2.遼寧省國家審計公告制度的萌芽

2003年到2006年，中國正式開始建立國家審計公告制度，在此背景下，遼寧省審計公告制度初現萌芽。在2004年，審計署京津冀辦對遼寧省19家破產企業對中央補助資金的管理使用情況進行了專項審計調查，并出具審計結果，當時審計署官網作出如下描述“審計組在深入分析原因的基礎上撰寫了審計調查報告”，這里面提到的的審計調查報告就是具有審計結果公告性質的審計文件，2005年遼寧省出臺經濟責任審計結果利用辦法，深化經濟責任審計工作。

3.遼寧省國家審計公告制度正式實施

2006年9月19日，遼寧省正式實施國家審計公告制度，成為第18個實施國家審計公告制度的省區。2007年，遼陽市出具的《遼陽市2006年度市本級財政預算執行和其他財政收支情況的審計結果》，成為遼寧省第一份正式的市級審計結果公告。在該文件中，遼陽市審計局通過對2006年度市本級預算執行情況和其他財政收支進行了審計，發現了一些問題。該公告通報了本級財政預算執行和其他財政收支情況的審計以及出具審計結果，顯示出遼寧省的審計公告制度已經進入發展的階段。此后，遼寧省國家審計公告制度在全省范圍內得到廣泛的實施。從2007年起，各市縣公布的審計結果公告中專項審計結果公告的范圍在不斷擴大，如大連市2009年增加了對抗震救災物資的審計，出具《大連市審計局關于汶川地震救災資金物資審計情況的公告》;撫順市2010年增加了對具體項目的審計，出具了《審計公告2011年第1號》，實施全市各縣區政府性債務審計，對撫順市公安局駕駛人考試考場建設項目跟蹤審計。

二、遼寧省地方政府治理中國家審計公告制度分析

1.遼寧省國家審計公告數量逐年增長

隨著審計公告制度的建立和實施，遼寧省的審計公告工作在逐步發展，以大連市為例，政府專項審計覆蓋的范圍在不斷地延伸。每年政府專項審計報告的對象都有變化，例如大連市2009年增加了對抗震救災物資的審計，出具了《大連市審計局關于汶川地震救災資金物資審計情況的公告》。撫順市2009年增加了對單位責任人的審計，出具《審計公告2009年第4號》，落實離任經濟責任制，確定對撫順市房產管理局原局長實施離任經濟責任審計等。

可以看出，遼寧省國家審計公告不管是數量上還是深度上均有所發展。尤其對于突出性項目，政府審計形成持續報告形式，即每年都會形成關于該項目的審計。如大連市對于救災物資的跟蹤審計，連續出具關于該項目的審計結果公告。由此說明，從遼寧省國家審計結果公告的職能得到了進一步的強化，國家審計公告數量也在進一步逐年遞增。

2.遼寧省國家審計公告內容日益豐富

遼寧省國家審計公告內容的豐富，最明顯的表現為以下二點:第一，國家審計公告制度由單純的合法合規性審計逐步過渡到經濟績效審計，例如2007年，遼陽市出具的《遼陽市2006年度市本級財政預算執行和其他財政收支情況的審計結果》，主要是檢查資金運用的合法合規性。而自2008年之后，很多市縣出具了具有經濟績效審計的國家審計公告，如撫順市出具的《審計公告2009年第1號》中，明確規定要對撫順市房產產權管理處原處長宮玉瑾實施離任經濟責任績效審計。第二，在實施國家審計公告制度的初期，遼寧省多數國家審計結果公告主要是對單位集體實施審計，隨后演進為對單位集體實施審計和對單位責任人的離任經濟責任審計相結合的新模式。例如，在撫順市《審計公告2010年第1號》中，被審計對象不僅僅包括撫順市財政局、撫順市地方稅務局及下轄9個基層單位、撫順市國資委及下屬單位、參股控股企業、撫順市國有資產經營有限公司、撫順市中級人民法院等單位，還包括了撫順市采煤沉陷搬遷辦公室主任譚俊松、撫順市駕駛員培訓中心原主任張東平等個人。

3.遼寧省國家審計公告實施具有連續性

審計公告制度的連續性，主要體現在對行政事業單位的審計以及對歷時較長的特殊項目審計。撫順市在2008年至2012年的審計公告中對于被審計項目的規定中，一直有對撫順市財政局具體組織年度市本級財政預算執行情況審計。再如，大連市對于住房公積金的跟蹤審計，至2007年開始，就沒有間斷過。每年持續監督檢查，形成年度審計報告，為住房公積金的使用管理提供了一些參考和借鑒。跟蹤持續的監督檢查可以確保被審計事項良好持續的發展［3－5］。

三、遼寧省地方政府治理中國家審計公告制度面臨的問題分析

1.審計機構獨立性不足

目前中國國家審計機關雖然只分為國務院和地方兩級，但由于行政區域劃分對地方審計機關的影響，形成了以地方政府首腦和上一級審計機關為領導的地方審計機構。這種上下級關系的審計格局可能會干擾審計的獨立性，進而影響審計結果。作者注意到在遼寧省已經頒布的國家審計結果公告中，有部分屬于重要部門或者重要經濟責任人的審計結果未能充分披露顯示。

2.國家審計人員的專業勝任能力有待加強

審計公告的效應很大程度上取決于審計的計劃和實施工作的效果，因此，遼寧省國家審計公告制度的發展，主要取決于審計工作人員的專業勝任能力。近年中，雖然遼寧省國家審計工作不斷取得新進展，但仍然存在部分被審計事項由于審計人員的專業勝任能力欠缺或者審計工作中的溝通協調機制不暢，致使很多被審計事項沒有及時進入審計司法程序，導致了審計延遲等現象的出現。

3.部分地區審計公告工作實施滯后

審計公告制度的發展一定程度上是與經濟發展相適應，部分地區因為經濟發展滯后導致審計工作的實施滯后，進而影響到審計公告制度的落實和實施，例如關于住房公積金的審計公告制度，由于部分經濟發展相對緩慢的地域住房公積金的建立實行比較遲緩，與之相關的各項工作也會隨之滯后。從遼寧省各個市縣審計局網上公布的審計結果公告來看，對于住房公積金的審計大多市縣是在2009年之后才實施的，截止目前為止，仍有部分市縣還沒有公布過關于住房公積金的審計結果公告。

四、完善遼寧省地方政府治理中國家審計公告制度的建議

1.確保審計機關獨立性

審計獨立性是個難題，就目前而言，可以從組織機構設置上進行一定程度的緩解。以大連市為例，在國資企業云集的高新園區，高新園區監察審計局下設紀檢處、監察處和審計處。而在保稅區，由于企業性質比較單一，大多是外資企業，因此大連市保稅區審計局下直接單設審計局，不再設置分支機構。

審計機構設置，可以根據各個市縣的具體情況，在遵循國家法律法規的前提下，因地制宜，力爭符合本區域的實際，順應時代經濟建設需要來安排。在此基礎上，爭取將民眾的監督嵌入監督審計機構設置及審計工作中，促使審計機關獨立性的進一步提高。

2.提高國家審計人員的職業能力

本著循環發展的理念，遼寧省各級審計機關應不斷充實審計隊伍，可以實施聘任考核制度，形成審計人員的危機意識;組織與審計相關的培訓，及時更新審計人員的專業知識;積極吸收借鑒社會審計發展成果，豐富國家審計的方法。社會審計為了適應審計市場的需求，在不斷發展和建設自己的審計方法，審計機關有必要吸收借鑒其方法以提高自己的執業隊伍職業能力，以確保遼寧省國家審計公告制度建設實現持續發展。

3.建設區域經濟的同時發展國家審計公告制度

對于區域內經濟發展不平衡引起的國家審計公告制度建設遲緩問題，可以通過政策建立經濟發展與審計公告建設同步完成，并通過審計公告及時反映經濟建設中存在的問題，以便及時解決問題，加快其經濟發展速度。因此，經濟欠發達區域應該在抓好經濟建設的同時，做好國家審計公告制度建設的基礎工作，爭取取得經濟建設與物質文明建設的共同進步。

在當今這樣一個與時俱進的時代，隨著經濟的發展，地方治理的內涵和方式也在逐漸發展和擴充，在地方治理進程中，審計公告制度的變遷和針對存在問題的解決對策無疑會促進地方治理的良性發展。

［1］高強，郭瑛.審計學［M］.北京:機械工業出版社，2011.

［2］宋夏云.國家審計目標及實現機制研究［M］.上海:上海財經大學出版社，2008.

［3］審計署辦公廳.審計署審計公告匯編(2009－2010)［M］.北京:中國時代經濟出版社，2011.

［4］審計署辦公廳.審計署審計公告匯編(2007－2008)［M］.北京:中國時代經濟出版社，2009.

［5］審計署辦公廳.審計署審計公告匯編(2005－2006)［M］.北京:中國時代經濟出版社，2007.

(責任編輯 董邦國)