半個世紀以來美國基礎教育改革及啟示

梅少波

（西南大學 教育學部，重慶 400715）

自二十世紀六十年代以來，美國的基礎教育學校改革，主要由三次改革運動主導——以公平為基礎的改革 （equity-based reform）、擇校運動（school choice）、以標準為基礎的改革（standards-based reform），旨在促進教育公平、增加學校選擇，以及運用學術標準提高教育質量。［1］這半個世紀的教育改革歷程，確立了美國基礎教育改革的兩大核心主題，保證教育機會均等，提高教育質量。平等與質量，成為美國基礎教育階段所有改革的出發點和落腳點。

一、半個世紀以來美國基礎教育學校改革的歷史進程

（一）二十世紀六七十年代：以公平為基礎的教育改革。

以公平為基礎的改革運動成形于二十世紀六十年代，當時美國國內主要的政策爭端在于擴大非洲裔美國人的公民權利和消除貧困。而教育改革則是民權運動和“反貧困之戰”的關鍵之匙。一方面，民權運動在教育領域取得的成就極大地推動了民權運動的發展，另一方面，教育又被視為向貧困開戰的最重要的措施之一。

1954年，美國聯邦最高法院在“布朗訴托皮卡教育委員會”（Brown v.Board of Education of Topeka）一案的審理中判定，公共教育領域的種族隔離是違憲的。這一判決，使受到鼓舞的美國黑人接著又發起了一系列爭取更為廣泛的民權的運動，并在六十年代取得了相當的成就。進入七十年代，民權運動對社會的影響進一步擴大，受到觸發的其他族裔如墨西哥裔、亞裔、印第安人，以及婦女、殘疾人等弱勢群體，也紛紛加入到民權運動中來。民權運動在教育事務上的影響，主要體現在一系列教育立法和法院判例上。如《民權法案》（Civil Rights Act of 1964）、《1972年教育修正法案》（Education Amendments of 1972）、《全體殘疾兒童教育法案》（Education for All Handicapped Children Act）等。通過這些聯邦法案，聯邦政府針對少數族裔兒童、婦女和女童、英語水平有限的兒童、殘疾兒童，制訂了多種多樣的政策和計劃，用以保障其平等接受教育的機會。

同時期，美國國內另一個社會熱點在于“反貧困之戰”。二十世紀六十年代初期，仍然有大量的美國人生活依然赤貧。聯邦政府在經過長期的關注和考察之后認為，對付貧困最好的辦法不是給窮人們錢，而是通過教育、職業培訓、社區開發完善他們自身。［2］教育，被視為消除貧困的關鍵因素。1964年，美國頒布了 《經濟機會法》（Economic Opportunity Act of 1964），該法案在教育方面最引人矚目的成就是啟智計劃（head start）的誕生，啟智計劃被用以幫助貧困兒童為上學做好準備。［3］而在啟智計劃頒布不久之后，1965年，美國國會通過了美國歷史上最具影響力的一部教育法案——《初等與中等教育法案》（The Elementary and Secondary Education Act，簡稱ESEA），該法案是到目前為止獲得通過的投入最大和最全面的聯邦教育法案。根據該法案，由聯邦政府提供經費給各個學校，以為貧困兒童提供補償教育。

以教育公平為改革方向的二十世紀六七十年代，見證了分類的資助計劃、法律保護支持的資助計劃及民權法規的制定和應用。其中，后兩項政策獲得了巨大的成功，而且沿用至今。所有政策的結果，針對非洲裔美國人和其他少數裔背景的學生的歧視被視為非法行為，如有發生，將被提起公訴；女童和女性也在教育方面取得了巨大的進步，高中畢業率和大學入學率已經超過了男性；殘疾學生也基本上都在正常的教室接受教育，進入高等教育學府繼續深造的比例也創造了新的紀錄。［4］

（二）二十世紀八九十年代：擇校運動。

進入二十世紀八十年代，隨著社會動蕩的平復，以及新的政府的上臺，美國基礎教育改革的主題逐漸由教育公平轉向提高教育質量。由于教育經費持續大幅增加，而學生學業水平未見提高，加之人們對于聯邦干預教育的質疑聲不絕于耳，熟諳市場經濟規律的美國人便將市場化規律引入教育領域，希望以此提高學校教育質量，［5］美國開始大范圍推行擇校政策。擇校有多種形式，主要包括開放入學、教育券、特許學校、教育稅減免、家庭學校教育等。

建立該機制要圍繞建立檔案、轉移時機、轉移安置、轉移人員回遷等相關內容細化。建立檔案就是分鄉鎮分類建立山洪威脅區、地質災害隱患點、水庫山塘下游、危舊房、切坡建房危險戶、五保戶等重點部位和威脅區域人員轉移檔案資料，并劃定危險等級，明確威脅區人員轉移路線、安置地點、行政責任人、預警責任人、技術責任人、轉移責任人等；轉移時機就是由各鄉鎮根據巡查、排查發現的險情劃分危險等級，確定在什么情況下轉移威脅區群眾；轉移安置應就轉移安置方式進行明確；轉移人員回遷是解決在響應解除后，在確保安全的前提下，鄉鎮有序組織人員回遷，做好回訪并發放溫馨提醒卡。

開放入學（Open Enrollment）指打破“就近入學”的限制，允許學生在更廣泛的范圍內自由選擇公立學校入學。［6］學?？砂醋约旱淖畲笕萘空猩?，甚至可招收其他學區的學生。開放入學是美國當前實施最為普遍的擇校形式。自1988年明尼蘇達州制定全美第一個“開放入學”法令，至2007年，美國已有46個州制定了開放入學政策。［7］

教育券是指由特定集體性消費單位（如政府、教會、基金會、社團或私人）向適齡兒童家庭發放憑券，家庭持券為子女選擇學校并用以支付學費等相關教育費用，學校再向集體性消費單位兌換與教育券面額等值教育經費的一種擇校，分為“公助教育券”和“私助教育券”兩種形式。［8］1990年，威斯康星州第一個制定法規，允許公共資金用于密爾沃基學區低收入家庭的兒童在公立或者私立學校接受教育。1995年，俄亥俄州效仿威斯康星州制訂了一項教育券計劃，受眾對象是克利夫蘭的貧困學生。1999年，佛羅里達州制訂了一項全面的州教育券計劃，但是后來被州最高法院認定違憲，只有一項面向殘疾學生的計劃被保留了下來。自此之后，又有幾個州和城市制訂了多種多樣形式的教育券計劃，其中也有一些被裁定是違憲的。在2011年，印第安納州開發了一項受眾廣泛的教育券計劃，涉及全州所有符合特定家庭收入規定的學生，而威斯康星州的教育券計劃也由密爾沃基擴大到全州更多的學區。

特許學校（Charter Schools）是通過與州或地方教育主管機構簽訂合同的方式而成立的公立學校。學校應在合同設定的框架內運營，由政府提供經費，學校有充分的自主權，可以免受其他傳統公立學校必須遵守的規章制度的約束。但在享受相當程度自主權的同時，特許學校必須承擔合同規定的提高學生學業成績的責任。［9］特許學校既有公立學校的一面，又有私立學校的一面。特許學校是公共的，是因為特許學校一般都由政府機構創建或者“授權”，依靠公共資金維持學校運轉，同時也必須遵守法律要求，例如按照法律的要求測試學生成績，不能教授宗教性的內容。他們同私立學校相似，在于他們可以選擇自己的學生來源群體，雇傭非工會的教師。第一所特許學校于1992年創建于明尼蘇達州，至2006年10月，美國已有40個州及哥倫比亞特區通過特許學校立法；大約3977所特許學校遍布全美；特許學校在校生總數共計l149986名。［10］

目前，已經有跡象表明通過擇校提高教育質量的最初目標沒有實現，總的來說，學生如果繼續留在正常的公立學校，就能獲得擇校后所取得的成績。但擇校運動仍然在繼續進行并沒有放緩腳步。

（三）二十世紀九十年代至今：以標準為基礎的改革。

基于標準的改革運動的最初目的是確認學生們應該學什么，在幾年級能夠學習完成，以及檢測學生是否掌握了所學知識。［11］這一改革運動起源于二十世紀八十年代末，全國數學教師協會（National Council of Teachers of Mathematics）編寫了一套數學國家標準。布什政府以及各州州長隨后在其他學科也采用了相同的方法，提出采用國家學術教育標準和國家考試衡量學生的學習表現，但他們的提議沒有獲得立法機關的通過。布什的繼任者，克林頓總統繼續提倡用標準和考試的手段改革教育，所不同的是，他主張放棄推行國家標準和考試，而轉由各個州開發自己的標準和考試，克林頓的提議最終獲得了通過。待到小布什繼任總統之時，美國所有的州都正處在實施標準和調整考試的過程中，或者已經完成了這個過程。

但是隨著改革的進展，改革運動又表現出另外的目的，運用考試結果發現哪些學校的學生沒有掌握課程內容，基于標準的改革演變成為考試驅動的問責制。［12］2002年的《不讓一個孩子掉隊法案》（No Child Left Behind，簡稱NCLB）的通過是標準運動的轉折點?？荚囼寗拥膯栘熤谱鳛樾碌臉藴?，取代學術標準成為提高學校教學質量的中心。［13］如果學生沒有通過州年度問責考試，其學校就會被貼上“失敗”的標簽。

二、半個世紀以來美國基礎教育學校改革的特征分析

（一）聯邦政府成為改革的重要參與者和發起者。

美國是地方分權制國家，其教育行政制度也基本上采行地方分權原則。州政府始終為各地教育的領導者，地方學區則為執行者，聯邦政府往往退居為輔導與咨詢的角色。［14］然而，如果我們仔細分析近半個多世紀以來美國教育的發展軌跡，就可以發現，聯邦政府對美國教育的影響，已經全方位介入到美國教育的各個階段。而聯邦政府參與美國教育事務，主要是通過教育立法、發布教育報告書和制定教育學術標準等方式進行的。

二十世紀六十年代與七十年代，在社會民權運動的推動下，為促進教育公平，聯邦政府頒布了一系列的教育法案，對少數族裔及弱勢群體提供補償性教育。進入八十年代，美國學校改革的重點由教育公平轉向了學業優異。1983年，全國優質教育委員會發表報告 《國家處于危機之中》（A Nation at Risk），將國家的經濟問題歸因為教育質量低下，并提出一套全面的改革政策，強調增加學業考試，實施嚴格的學術標準，提高教學基本技能，通過更高要求的教師標準和能力測試提升教師職業能力，呼吁地方政府將地方教育政策與聯邦提議的教育改革融合在一起。［15］《國家處于危機之中》的發布帶動了全國和各州更多的報告發布，并最終導致了基于標準的教育改革的開始。九十年代，布什和克林頓政府都通過了相關政策或法案，制定國家教育目標和學術標準，而新世紀以來《不讓一個孩子掉隊》法案的頒布，更進一步擴大了聯邦政府的教育權限，提高了對聯邦教育政策的期望。該法案要求各州遵照聯邦政府確定的時間表，逐步提高學生學業成績，在2013—2014學年將所有學生的成績提升到其規定的水平。

在美國國內，關于聯邦政府是否應該參與教育事務一直就是一個敏感話題，相較于之前美國教育改革而言，這半年個世紀以來聯邦政府對教育改革的干預前所未有，是這段時期美國教育改革最大的特點之一。

（二）教育改革，立法先行。

自美國建國以來，其教育發展就深受革命先賢倡導的民主精神影響，崇尚法治，舉凡學校的運作、教師的聘任、學生的管理等議題，一旦有所爭執，則多半尋求司法途徑給予解決。美國教育制度的法律基礎，大致包括四種來源：聯邦憲法；聯邦與各州法律；行政命令與規定；法院判例。［16］通過前文所述的美國基礎教育改革歷程不難發現，聯邦政府正是通過教育立法和法院判例實際參與和規范各州和地方的教育改革的。

在實際參與或發起教育改革的過程中，聯邦政府更多的是借助教育法案中的資助條款。教育經費問題是關乎美國教育發展和改革的重要一環，只有獲得充足的教育經費，才能使得各州及地方學區充分發展教育事務。根據不同的教育法案或者計劃、項目，聯邦政府會面向各州和地方學區提供不等的經費，各州或學區可以選擇或不接受聯邦的補助，如果接受，聯邦政府便有權制定使用經費的準則加以監督，以確保州與地方教育機關能妥善運用經費。［17］如此，聯邦既對國民教育提供了資助，又“名正言順”地參與到了地方教育改革當中。

（三）強調學術標準，提高教育質量。

美國是一個危機感非常強烈的國家，同時也是一個實干的國家。1983年的《國家處于危機之中》，美國將國家的經濟問題同低下學校教育質量聯系在一起，指出教育在學生走向勞動力市場的過程中扮演重要的角色。而報告中提出的改革措施中最重要的一條，是面向所有學生實施嚴格的學術標準。

1989年，美國享有盛名民間科學團體——“美國科學促進聯合會”（American Association for the Advancement of Science）發布了旨在加強基礎教育階段科學教育 “2061計劃”，并明確提出三階段的計劃；此后，聯邦政府先后頒布了《美國2000年：教育戰略》（America 2000:An Education Strategy）、《2000年目標:美國教育法》（Goals 2000:Educate America Act）。根據后者，聯邦教育部得以制定國家教育目標、建立主要學科學術標準。NCLB法案更是設定了學生要達到學術目標最后的期限，規定各州每學年都必須取得適當進步。2010年共同核心州立標準頒布，美國統一全國課程標準的教育改革又邁出突破性的步伐，目前，這一標準已經被45個州及哥倫比亞特區所采用。

雖然基于標準的改革在標準的制定方向趨于愈來愈嚴格的趨勢，甚至過于嚴格，但美國各州也因此都有了重要學科的學術標準，明確了學生應該學習和掌握的內容，明確了學生在各年級應達到的學習水平。為以提高教育質量為目標的改革打下了良好的基礎。

三、半個世紀以來美國基礎教育學校改革對我國教育的啟示

（一）關注弱勢群體兒童，促進教育公平。

促進教育公平，是我國教育改革的主要目標之一。當前，我國基礎教育階段雖然已經實現了9年義務教育，但整體上并未實現均衡發展，城、鄉，相同區域的不同群體之間還存在許多不公現象。其中最主要的原因是在于教育資源的不合理配置，農村地區、邊遠貧困地區、少數民族地區教育資源相對匱乏。而促進教育公平的主要責任，在于政府，只有政府及時、充分地關注到弱勢群體兒童，解決其最基本的受教育問題，才有實現教育公平實現的可能。我國政府可以效仿美國在以公平為基礎的改革中的做法，給予困難、弱勢群體教育政策上的傾斜，以及適當的資助和補償教育，解決其最起碼的受教育問題，為日后全方位實現教育公平鋪平了道路。

（二）建立健全教育法律體系，保障教育改革。

美國半個世紀以來的教育改革，同時也是美國教育法發展的半個世紀。教育公平的實現，以及教育學術標準的制定和實施都需要教育法案作為強大的后盾。相較于美國發達的教育立法體系，我國的教育法律法規還相當不完善，存在較大的漏洞，中央政府對下級各級政府和地方的教育事務也缺乏合適的監管措施。我國政府應該盡快完善現有教育法律法規體系，對于已經頒布但存在缺陷的進行重新修訂，應該制定但還沒有制定的應盡快提上議程。對于下一階段的教育改革，從改革伊始就制定相關的法律法規，如此才能保障學生和教師的基本權利，也能夠保障教育改革措施的高效實施。

（三）制定學術標準，提高教育質量。

強調學術標準，提高教育質量，是從20世紀80年代以來世界教育改革的大勢所趨。通過標準，才能明確學生應該學習和掌握的內容；通過標準，才能明確一名合格的教師應該具備的學科知識和教學能力。在當下的我國基礎教育階段存在這樣的現象，考試大綱要求什么，教師就教學生什么，考試大綱未涉及的學生不學，教師不教，考試大綱儼然成為了一個標準。國家應制定更為嚴格教師資格標準，加強教師隊伍建設，提高教師整體素質；制定相應學科的學術標準。并在此基礎上制定教育質量國家標準，建立健全教育質量保障體系。以具體化的標準指導和推動教學實踐活動，提高教育質量。

［1］［4］［5］［11］［12］［13］Jack Jennings.Reflections on a Half-Century of School Reform:Why Have We Fallen Short and Where Do We Go From Here?［EB/OL］.http://www.cep-dc.org/displayDocument.cfm?DocumentID=392，2012-1-27.

［2］Nima.US Poverty Rate-How the Great Society Programs Reversed its Decline ［EB/OL］.http://www.economicsjunkie.com/us-poverty-rate-how-the-great-society-programs-reversed-its-decline，2010-10-19.

［3］［美］韋恩·厄本，杰寧斯·瓦格納著.周晟，謝愛磊譯.美國教育:一部歷史檔案（第三版）［M］.北京:中國人民大學出版社，2008:449.

［6］［7］［8］［10］周琴.公立學校選擇與私立學校選擇—試析美國現行擇校政策［J］.西南大學學報（社會科學版），2009，35（5）:95-99.

［9］Allen，J.&S.Mitchell.Charter Schools Today:Changing the face of American education-Part:Part 2:Raising the Bar On Charter School Laws 2006 Ranking＆Score Card［R］.Washington.DC:The Center for Education Reform，2006.

［14］［16］［17］秦夢群.美國教育法與判例［M］.北京:北京大學出版社，2006.2，22，3.

［15］Gail L.Sunderman.The Federal Role in Education:From the Reagan to the Obama Administration［J］.VUE，2009，24:6-14.