淺析海關(guān)行政執(zhí)法中的依法行政原則

蘆 琳

（山西國(guó)際商務(wù)職業(yè)學(xué)院，山西 太原 030031）

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍也大范圍地?cái)U(kuò)張，行政權(quán)力的急劇膨脹導(dǎo)致其觸角觸及的范圍也隨之?dāng)U展并且已經(jīng)深入到我們普通人生活的方方面面。我國(guó)現(xiàn)階段正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌、政府職能轉(zhuǎn)變的大變革時(shí)期。變革的過(guò)程是艱辛而漫長(zhǎng)的，在這一過(guò)程中對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約就成為了極其必要和迫切的。對(duì)于國(guó)家重要的行政機(jī)關(guān)之一的海關(guān)應(yīng)如何提升自己在海關(guān)行政相對(duì)人面前的公信力，實(shí)現(xiàn)依法行政、責(zé)權(quán)對(duì)等就是本文重點(diǎn)討論的內(nèi)容。海關(guān)在依法行政方面表現(xiàn)出不少問(wèn)題，本文結(jié)合海關(guān)現(xiàn)實(shí)行政執(zhí)法現(xiàn)狀，剖析了目前海關(guān)行使行政權(quán)中依法行政原則適用不盡如人意的原因，最后就如何有效實(shí)現(xiàn)在海關(guān)行政執(zhí)法中更好地實(shí)現(xiàn)依法行政原則做了論述。

一、依法行政

胡錦濤總書(shū)記指出，全面推進(jìn)依法行政、弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，是堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民的必然要求，是推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧的必然要求。依法行政是依法治國(guó)建設(shè)對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的根本要求，是行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力的過(guò)程中的基本準(zhǔn)則，是維護(hù)行政機(jī)關(guān)形象，贏得公眾信任的保障。所謂依法行政是在行政機(jī)關(guān)的憲法地位和行政權(quán)的來(lái)源方面所做的表述。根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)選舉任命產(chǎn)生，屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)最基本的意志表達(dá)途徑就是制定法律，而國(guó)家執(zhí)行機(jī)關(guān)的任務(wù)就是執(zhí)行法律，因此行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行法律行為就必須在法律的授權(quán)范圍內(nèi)依法進(jìn)行。依法行政是現(xiàn)代政治文明的最重要標(biāo)志。貫徹依法治國(guó)基本方略，推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，是我們黨治國(guó)執(zhí)政的理念和方式的革命性變革。更具現(xiàn)實(shí)積極意義的是：依法行政是從根源上遏制腐敗的根本性方法。腐敗既是歷史的產(chǎn)物也是現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)物。我國(guó)封建社會(huì)的歷史和中國(guó)共產(chǎn)黨90年的經(jīng)驗(yàn)告訴我們：沒(méi)有制約的權(quán)利及其容易被個(gè)別人或小團(tuán)體濫用，最終導(dǎo)致政權(quán)的旁落或國(guó)家的動(dòng)蕩不安。依法行政本質(zhì)上就是運(yùn)用一套科學(xué)嚴(yán)密的法律規(guī)范規(guī)制權(quán)力的運(yùn)行，讓權(quán)力的運(yùn)行透明、規(guī)范并且科學(xué)，一旦權(quán)力超出法律的框架或范圍就會(huì)有相應(yīng)的懲治措施來(lái)懲戒違規(guī)行為主體，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的事前規(guī)范、事中制約和事后懲治，因此依法行政對(duì)于反腐的重要性可見(jiàn)一斑。

二、海關(guān)依法行政原則適用存在的問(wèn)題

（一）法律體系構(gòu)建不夠完善

首先，法律的制定缺乏協(xié)調(diào)，立法工作滯后的問(wèn)題仍然沒(méi)有得到解決。這主要體現(xiàn)在國(guó)務(wù)院與海關(guān)總署、海關(guān)總署與各直屬和隸屬海關(guān)在制定相關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章的過(guò)程中缺乏溝通和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致規(guī)范性文件的銜接、互補(bǔ)性差，甚至出現(xiàn)相互沖突的現(xiàn)象。這直接導(dǎo)致執(zhí)法工作的難度加大，對(duì)同一問(wèn)題不同部門(mén)的處理是存在較大差異的，并且還有可能出現(xiàn)職責(zé)不明的問(wèn)題，導(dǎo)致問(wèn)題不是大家都來(lái)處理就是沒(méi)有人處理，最后是問(wèn)題無(wú)法得到妥善的解決，損害了國(guó)家行政機(jī)關(guān)的形象和政府行政的公信力。其次，上位法的規(guī)定過(guò)于粗略，缺乏可操作性，導(dǎo)致下位法無(wú)權(quán)制定相關(guān)配套規(guī)范性文件，最后的結(jié)果就是該上位法成了費(fèi)時(shí)費(fèi)力后的漂亮擺設(shè)。再次，各級(jí)海關(guān)在行政執(zhí)法的過(guò)程中仍然存在大量不受限制的自由裁量權(quán)，極其容易為腐敗埋下隱患。最后，我國(guó)行政法律制度不健全的問(wèn)題也深深影響著海關(guān)系統(tǒng)的立法執(zhí)法工作。行政機(jī)關(guān)執(zhí)法長(zhǎng)期重實(shí)體輕程序的思想，極大地?fù)p害了行政機(jī)關(guān)的公信力和程序法的立法步伐，嚴(yán)重阻礙了依法行政原則的實(shí)施。

（二）海關(guān)公務(wù)人員執(zhí)法意識(shí)沒(méi)有完全轉(zhuǎn)變

我國(guó)的歷史造就了我國(guó)行政機(jī)關(guān)普遍的官本位的思想，行政機(jī)關(guān)的工作人員法治意識(shí)淡薄，執(zhí)法不夠嚴(yán)謹(jǐn)，越權(quán)執(zhí)法的情況屢見(jiàn)不鮮。在行政執(zhí)法的過(guò)程中，屢屢出現(xiàn)“人治”高于“法治”的現(xiàn)象。這樣就造成了權(quán)力得不到應(yīng)有的規(guī)范，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象就會(huì)發(fā)生，官商勾結(jié)、權(quán)錢(qián)交易、濫用行政權(quán)力的腐敗案件就會(huì)不斷發(fā)生。海關(guān)由于享有法律賦予的行政權(quán)力，具有了天然的優(yōu)勢(shì)地位，這也為一些官員搞政績(jī)工程漠視人民福祉和公眾利益創(chuàng)造了條件，最終的結(jié)果就是相對(duì)人對(duì)海關(guān)的公信力產(chǎn)生質(zhì)疑。

（三）權(quán)力在行使過(guò)程中仍缺乏有力的監(jiān)督

海關(guān)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)使其具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，致使對(duì)海關(guān)的監(jiān)督要比其他行政機(jī)關(guān)的難度大很多。沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力必然會(huì)被濫用，海關(guān)在內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制上由于受復(fù)雜情況和關(guān)系等因素的影響，監(jiān)督力度沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果，仍然存在很多亟待改進(jìn)的方面，尤其在當(dāng)前海關(guān)業(yè)務(wù)信息化的背景下如何對(duì)相互關(guān)聯(lián)又相互獨(dú)立的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行有效的監(jiān)督值得深入的探討。另外，除了內(nèi)部監(jiān)督，如何加大外部監(jiān)督，也是保證海關(guān)依法行政的一個(gè)重要方面。海關(guān)現(xiàn)行的行政執(zhí)法監(jiān)督體系并不能滿足對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督需要。溫家寶曾指出“權(quán)力過(guò)于集中而又得不到有效監(jiān)督，是各種腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生蔓延的重要原因。必須把加強(qiáng)監(jiān)督制約權(quán)力的制度建設(shè)擺在突出位置。這是從源頭上防治腐敗的重要保證?！?/p>

對(duì)于海關(guān)行政權(quán)力的監(jiān)督除了法律規(guī)定的人大監(jiān)督、國(guó)務(wù)院監(jiān)督外，針對(duì)現(xiàn)階段的現(xiàn)實(shí)情況，發(fā)掘更直接、更見(jiàn)實(shí)效的監(jiān)督方式顯得尤為重要。因?yàn)閷?shí)踐中各級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督多流于形式，實(shí)際效果并不理想；行政相對(duì)人的監(jiān)督名不副實(shí)，監(jiān)督的效力很低。并且監(jiān)督的機(jī)制還存在很多缺陷，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)同為“運(yùn)動(dòng)員和裁判員”的情況。

（四）基層執(zhí)法重實(shí)體輕程序的問(wèn)題嚴(yán)重

海關(guān)基層機(jī)關(guān)行政執(zhí)法是否公開(kāi)公平公正地依法行政，直接關(guān)系到行政相對(duì)人合法權(quán)益的保障和海關(guān)的法制建設(shè)，更關(guān)系到我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家方略的實(shí)現(xiàn)，也影響到我黨和政府在人民心中的威信和形象?；鶎雍ｊP(guān)由于人員不足、人員素質(zhì)差異等原因，在實(shí)際執(zhí)法的過(guò)程中只重執(zhí)法結(jié)果，輕視執(zhí)法過(guò)程的問(wèn)題一直比較突出。

三、完善海關(guān)依法行政的對(duì)策

海關(guān)行政執(zhí)法能否保證公開(kāi)、公平和公正地原則依法行政，最直接的關(guān)系到行政相對(duì)人的合法權(quán)益，并直接影響法治型海關(guān)的建設(shè)，更關(guān)系到依法治國(guó)建設(shè)和社會(huì)主義法治國(guó)家方略的實(shí)現(xiàn)。海關(guān)行政執(zhí)法是否依法行政，對(duì)建設(shè)和諧社會(huì)有著深遠(yuǎn)的意義。

（一）健全完善海關(guān)行政法律制度，是依法行政的必要條件

制度建設(shè)對(duì)于提高海關(guān)行政權(quán)力實(shí)施的效果和預(yù)防腐敗有著極其重要的作用。第一，提高現(xiàn)有體制下海關(guān)行政立法的質(zhì)量。避免立法上的管轄空白和相互交叉問(wèn)題，系統(tǒng)地整理現(xiàn)有海關(guān)行政法律規(guī)范，明確各權(quán)力主體的職責(zé)范圍和權(quán)力界限，鏟除權(quán)力濫用的土壤。誠(chéng)如胡錦濤總書(shū)記所強(qiáng)調(diào)的：“全面推進(jìn)依法行政，要認(rèn)真落實(shí)依法治國(guó)基本方略，以建設(shè)法治政府為目標(biāo)，以事關(guān)依法行政全局的體制機(jī)制創(chuàng)新為突破口，以增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識(shí)和能力、提高制度建設(shè)質(zhì)量、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行、保證法律法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)行為著力點(diǎn)，為保障經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮更大作用?！敝挥袕母旧贤晟平∪撕ｊP(guān)的行政法律體系，才能真正有效地依法行政，才為海關(guān)的依法行政創(chuàng)造了可能。第二，完善配套的法律解釋制度和合理的實(shí)施系統(tǒng)及科學(xué)的審查監(jiān)督機(jī)制。光有了高質(zhì)量的立法，如果得不到有效的實(shí)施也是枉然，因此對(duì)于立法的解釋工作就顯得尤為重要，海關(guān)總署作為海關(guān)系統(tǒng)的最高行政機(jī)關(guān)在法律的解釋方面應(yīng)負(fù)有更加重要的責(zé)任，應(yīng)保證完善后的法律規(guī)范得以真正落實(shí)。

（二）弘揚(yáng)法治精神，提高海關(guān)關(guān)員依法行政的自覺(jué)性

我們都學(xué)習(xí)過(guò)物質(zhì)與意識(shí)的關(guān)系，知道物質(zhì)是第一性的，意識(shí)是第二性的，也清楚物質(zhì)決定意識(shí)，意識(shí)對(duì)物質(zhì)具有能動(dòng)的反作用。在依法行政中將“法治”精神全面地落實(shí)，深深植根于行政人員的頭腦中，提高執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)，才是從根源上遏制權(quán)力被濫用。對(duì)于各級(jí)海關(guān)來(lái)講，權(quán)力和責(zé)任是高度統(tǒng)一的。海關(guān)做出的行政行為既是行使權(quán)力的過(guò)程也是履行職能承擔(dān)責(zé)任的過(guò)程。海關(guān)公務(wù)人員要牢固樹(shù)立“職責(zé)本位”的觀念，切實(shí)回應(yīng)行政相對(duì)人的各種正當(dāng)訴求，做到履職盡責(zé)。要將業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)納入議事日程，并且把業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)與考核、福利等方面進(jìn)行掛鉤，最大限度地調(diào)動(dòng)和激勵(lì)海關(guān)行政執(zhí)法主體的學(xué)習(xí)積極性，滿足服務(wù)型海關(guān)建設(shè)的需要。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，提高海關(guān)依法行政的能力

按照結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的原則，我國(guó)逐步建立健全了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互制約與相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，積極推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行程序化和公開(kāi)透明化，并加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督等方面的力度，且已經(jīng)取得長(zhǎng)足的進(jìn)步。我國(guó)現(xiàn)階段已經(jīng)初步形成中國(guó)特色的權(quán)力監(jiān)督體系包括：權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督、黨的監(jiān)督以及新聞?shì)浾撘约叭嗣袢罕?、各民主黨派、社會(huì)團(tuán)體等方面的社會(huì)監(jiān)督。但由于行政違法難以追究或行政處罰不合理等問(wèn)題，這些監(jiān)督在實(shí)際工作中的乏力也是眾所周知的。因此，筆者認(rèn)為要針對(duì)不同的監(jiān)督主體采取不同的方法。首先，更加準(zhǔn)確地制定人大監(jiān)督中切實(shí)可行的法律規(guī)范，使監(jiān)督的對(duì)象、內(nèi)容及程序和后果更加清晰，有較強(qiáng)的可操作性，這樣就可以保證人大的監(jiān)督能夠有效地落實(shí)。其次，重視輿論和群眾的監(jiān)督，從2013年4月19日開(kāi)始實(shí)施的門(mén)戶網(wǎng)站“網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)監(jiān)督專(zhuān)區(qū)”措施，就是一項(xiàng)很具有操作性的嘗試，但是在這個(gè)過(guò)程中群眾的監(jiān)督質(zhì)量、人身權(quán)益如何保證，以及受理機(jī)關(guān)的處理結(jié)果是否能夠做到依法及時(shí)地向社會(huì)公布仍需我們拭目以待。

（四）進(jìn)一步明確程序正當(dāng)?shù)闹匾?，將?quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里

法治進(jìn)程的實(shí)踐已經(jīng)證明了程序的正義是保障實(shí)體正義的關(guān)鍵，也是保障行政效率和行政公信力的關(guān)鍵所在。因此我們必須將程序的合法性放在與實(shí)體合法性同等重要的位置上。這就要求海關(guān)及其工作人員應(yīng)該在日常工作中形成一套以業(yè)務(wù)流程為主線，兼顧海關(guān)工作操作系統(tǒng)的，按照崗位設(shè)置的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。只有規(guī)范作業(yè)，將工作職責(zé)、操作流程、技能方法等落實(shí)到每個(gè)環(huán)節(jié)上才能最大限度避免海關(guān)在不同區(qū)域執(zhí)法程序出現(xiàn)較大差異的問(wèn)題。

另外，加強(qiáng)對(duì)海關(guān)公務(wù)員的法制培訓(xùn)，堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)干部和普通干部定期學(xué)習(xí)定期考核制度，并且將考核和部門(mén)考評(píng)、個(gè)人績(jī)效考核相掛鉤。及時(shí)總結(jié)一段時(shí)間內(nèi)的考核情況，交流經(jīng)驗(yàn)，查找問(wèn)題，明確改進(jìn)措施。并且對(duì)依法行政工作先進(jìn)的海關(guān)和個(gè)人進(jìn)行表彰，不斷地提高海關(guān)人員的法治意識(shí)，保證中國(guó)海關(guān)在監(jiān)管、人力資源增加極其有限的情況下，加快改革創(chuàng)新步伐，優(yōu)化海關(guān)監(jiān)管與服務(wù)，不斷提高便利化服務(wù)水平。

[1]孟楊.海關(guān)法律概論[M].北京:中國(guó)海關(guān)出版社，2008.

[2]吳高慶，齊培君.全面推進(jìn)依法行政是反腐倡廉的重要保障——建黨90年來(lái)反腐倡廉的基本經(jīng)驗(yàn)[J].廉政文化研究，2012，（2）.

[3]溫家寶.推進(jìn)廉政和反腐敗制度建設(shè)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力監(jiān)督制約[EB/OL].[2011-08-10].http//politics.people.com.cn/GB/1026/7044005.html.