福建建立農業生態補償機制的政策與措施研究

劉 玲

（福建省農科院農業經濟與科技信息研究所，福建 福州 350003）

1 農業生態補償的內涵

根據我國有關生態補償與農業生態補償概念研究的相關成果，結合研究與實踐工作，通常認為農業生態補償是指為保護農業生態環境和改善或恢復農業生態系統服務功能，農業生態受益者對農業生態服務者（農業生態環境保護者）所給予的多種方式的利益補償。這與國際上通行的生態（環境）服務付費（PES）原則相一致，即體現誰受益誰補償原則。農業生態補償機制是指在農業生態環境污染治理、農業資源保護與開發利用，以及農業生態環境建設過程中，以維護、恢復和改善農業生態系統服務功能為目的，以內化相關活動產生的外部成本為原則，以調整相關利益者（保護者、破壞者、受害者和受益者）因保護或破壞農業生態環境活動產生的環境利益及其經濟利益分配關系為對象的，具有經濟激勵作用的一種制度安排［1］。

2 國家及地方農業生態補償現狀

2.1 國家層面農業生態補償的宏觀政策

2008年黨的十七屆三中全會提出一系列加強農村環境保護的政策措施。在《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中明確指出：要健全農業生態環境補償制度，形成有利于保護耕地、水域、森林、草原、濕地等自然資源和農業物種資源的激勵機制；要多渠道籌集生態補償資金，逐步提高生態補償標準等。這是中央政策第一次提到要建立農業生態補償機制。

2009年中央一號文件提出：提高中央財政森林生態效益補償標準，啟動草原、濕地、水土保持等生態效益補償試點。安排專門資金，實行以獎促治，支持農業農村污染治理。

2010年黨的十七屆五中全會《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個規劃的建議》中明確指出：要建立生態補償機制，按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，加快建立生態補償機制，積極探索市場化生態補償機制，加快制定實施生態補償條例。2010年農業部農村經濟研究中心研究分析了“十二五”時期我國農業農村發展的目標任務、基本思路和途徑措施，并指出：健全農業生態環境補償制度，形成有利于保護自然資源和農業物種資源的激勵機制。

黨的十八大報告提出“加強生態文明制度建設。保護生態環境必須依靠制度。要把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。建立國土空間開發保護制度，完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環境保護制度。深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。”

從20世紀80年代生態補償初步發展階段開始至今，國家實施了生態環境補償政策、退耕還林（草）政策、水資源費政策、生態移民政策、礦產資源開發的有關補償政策、耕地占用的有關補償政策、流域治理與水土保持政策、農業新能源建設政策、耕地保護政策等。

2.2 地方農業生態補償政策及實踐

迄今為止，我國尚未構建國家層面的農業生態補償機制，但已有一些省市開始進行了相關理論研究及實踐工作，包括出臺一系列的相關政策和法規，浙江省、湖北省相繼開展了生態補償試點工作。

浙江省對生態補償做了開創性的工作，是第一個在省域范圍內，由政府提出建立生態補償機制的省份。2005年8月，浙江省政府下發了《關于進一步完善生態補償機制的若干意見》，確立了浙江省建立生態補償機制的基本原則，明確了補償對象、區域和補償辦法等問題。

2006年，湖北省通過了《湖北省農業生態環境保護條例》，明確提出建立和完善農業生態補償機制，這是我國首次以立法的形式確立農業生態補償機制。該條例對生態補償的范圍做了明確規定，并規定化肥、農藥等農用投入品減施、生物農藥和生物有機肥的推廣使用、農作物秸稈的綜合利用、畜禽養殖等農業廢棄物的回收利用等，逐步實行農業生態補償，這對我國農業面源污染防治具有重大的意義。

2007年，甘肅省通過了《甘肅省農業生態環境保護條例》，該條例第6條提出“逐步建立和完善農業生態補償機制”，以立法形式確立了農業生態補償制度。

2010年蘇州市委、蘇州市人民政府出臺《關于建立生態補償機制的意見（試行）》，在《意見》中，“誰來補，補給誰、補什么、怎么補和補多少”這一關鍵的“五補”政策得到了明確。

3 福建省農業生態補償現狀

福建省一直在積極探索建立生態補償機制，有效調節生態環境保護者與受益者之間的利益分配關系。從2003年起，全省先后在九龍江、閩江等流域探索生態利益共享、治理共擔的補償機制試點工作，在加大省級財政對上游欠發達縣市轉移支付及補助力度的同時，積極引導下游受益地區向上游保護地區提供經濟補償。2011年12月，福建省人大立法通過《流域水環境保護條例》，在法律層面上確立“誰受益、誰補償，誰污染、誰治理”的生態補償原則。目前，閩江、九龍江流域正式開展流域生態補償。位于流域下游的福州、廈門兩市每年各出資8000萬元，流域中上游的南平、三明、漳州、龍巖等市每年各出資500萬元，省級財政出資1.1億元，共同籌集流域水環境整治專項資金。

福建省“十二五”規劃綱要明確指出，要建立健全森林資源、水資源等生態補償機制。不久前，省委、省政府印發《關于深化山海協作的八條意見》，提出要研究設立省級生態保護轉移支付資金，加大對限制開發區域和禁止開發區域的生態補償力度；在符合環境承載力要求的前提下，山區在沿海落戶的項目和山區在沿海設立的共建產業園區，允許調劑使用山區的排污總量指標。

總體而言，福建省在農業生態補償方面的實踐探索還處于初級階段，還沒有農業生態補償方面的專項法律法規，農業生態補償的主體、對象、范圍、標準、方式、資金來源等都不明確。要在全省范圍內建立起農業生態補償機制還有很長的路要走。

4 建立農業生態補償機制的政策與措施建議

4.1 加快立法，實現農業生態補償的規范化、法制化

我國關于農業生態補償的法律法規體系還相對薄弱，目前涉及生態保護和生態建設的法律法規對各利益相關者權利義務責任的界定、對補償內容、補償方式、補償標準的規定不明確。福建省關于農業生態補償方面的專項法律規定還幾乎是空白。建議福建省盡快出臺農業生態補償的專項法律法規，使農業生態補償工作能夠依法規范地開展：（1）建議修訂2002年頒布的《福建省農業生態環境保護條例》，明文提出建立和完善福建省農業生態補償機制，以立法的形式確立農業生態補償機制；（2）建議福建省人民政府制定《福建省農業生態補償管理辦法》，對福建省農業生態補償的主體、對象、范圍、標準、方式、資金來源、制度保障體系；以及福建省農業生態補償管理體制、管理機構的法律地位、管理權限、職責范圍、管理方式等做出明確規定。

4.2 建設農業生態補償試驗示范區，探索經驗、破解難題

可首先邀請國內相關專家對福建省的農業生態補償試點進行科學論證和設計，選擇一定數量的示范點開展深入的研究，做到先試點后推廣，促進補償工作健康有序發展。同時根據各地實際情況，研究農業生態補償標準、資金來源、補償渠道、核算方法、補償方式等，為建立科學化的農業生態補償制度提供理論、實踐和技術支撐，以點帶面，為將來在全省范圍內實施農業生態補償政策探索經驗。

4.3 建立農業生態補償的組織管理體系

補償組織體系是由眾多補償主體、補償對象及補償途徑聯結而成的復雜網絡，組織管理體系的完善有助于解決補償主體、補償依據、補償數量、補償形式、補償途徑、補償征收與流通、補償使用、補償監管等諸多環節的問題，確保農業生態補償工作順利開展。為了農業生態補償機制更好地運行，首先必須完善與健全農業生態補償組織體系。該組織體系應包括補償政策制定機構、補償計算機構、補償征收管理機構、補償流通網絡體系等，以解決上述諸多環節的問題。具體可以從以下兩方面著手：

4.3.1 建立補償政策制定機構 我國的農業生態補償和環境管理分別涉及環保、發改委、農業、林業、國土、水利等部門，這種部門分頭管理的格局短期內難以有根本性變化，因此從實際角度出發，可以首先考慮建立領導小組協調機制和聯席會議制度，負責農業生態補償政策的協調和銜接。

4.3.2 建立政策實施管理機構 建議由農業行政部門作為農業生態補償的具體實施主體。具體職能包括政策執行的監督和反饋、政策實施效果評價研究等。

4.4 完善財稅制度，保障農業生態補償機制運行

4.4.1 完善財政轉移支付制度 科學合理的轉移支付制度是實現農業生態補償最直接和最容易實施的手段。建議今后應逐步增加福建省生態補償各類專項資金的額度，進一步完善政府財政轉移支付制度，保障農業生態補償資金基本供給。

4.4.2 改革農業補貼制度 我國正在考慮制定《農業補貼條例》，今后的農業補貼政策不應僅停留在保障糧食安全上，還需兼顧農業生態環境保護。把農業補貼政策與環境保護掛鉤，使農業補貼政策擔負起農業增產、農民增收與環境保護的多重目標，由增產、增收補貼向以引導農業生產者采用清潔生產方式的綜合型“綠色補貼”轉變。我們應借鑒國外先進經驗和做法，并結合目前財政的實力，分階段、分地區逐步對農民實行與環境管理目標相掛鉤的直接補貼，并制定出切實可行的農業環境補貼辦法，在增加農民收入的同時，確保糧食安全、食品安全和生態安全。

4.4.3 嘗試征收農業環境稅 建議對農田化學品（農藥、化肥、農膜等）投入及集約化畜禽養殖場產生的廢棄物嘗試進行征稅。如對符合法定要求的生產農藥、化肥、農膜的企業和集約化畜禽養殖場征收農業面源污染防治專項稅；對生產不合格農藥、化肥、農膜的企業征收污染稅；對積極主動采取措施生產無害農藥、化肥和可降解可回收利用農膜的企業提供稅收優惠等。

4.4.4 拓寬農業生態補償資金來源渠道 在基層調研中發現，僅僅依靠政府直接補償無法“做平”農業生態補償這筆賬。農業生態補償要作為“補血劑”，必須建立多元化的補償投入機制：如拓寬生態補償基金來源于國家投入的資金渠道；拓寬補償資金市場化融資渠道；培育和發展生態資本市場；以及爭取政策性金融的信貸支持等，從根本上解決農業生態補償的資金來源問題。

4.5 建立科學合理的社會化監督和評估機制

要明確農業生態補償的權、責、利，從而形成農業生態補償的長效發展機制。長期以來，我國在生態環境建設方面實行上級主管部門監督和評估其下級部門的工作，缺乏獨立的第三方監管和評估機構對生態環境工程建設的有效監督和評估。這種監督和評估機制，最主要的缺陷是從本位主義出發導致的諸多問題，如目標扭曲、評估和監測的標準不夠準確等［2］，福建省也不例外。可借鑒歐盟的監測評估經驗，建立獨立的第三方生態補償政策監管和評估人才隊伍，逐步發展成獨立的監管評估機構［3］。通過制定合理的考核評價標準和制度，對農業生態補償、生態保護的成效進行認真評估，體現獎優罰劣的原則。同時應當將農業生態補償績效考核納入當地政府考核目標體系，實施綠色GDP核算和考評標準體系。建立責任追究制度，加強對農業生態補償資金使用的績效評價和監督檢查，確保資金真正投入到農業生態補償項目上，從而形成健康長效的農業生態補償機制。

［1］劉尊梅.中國農業生態補償機制的路徑選擇與制度保障研究［M］.北京：中國農業出版社，2012.

［2］耿龍璽.甘肅省健全農業生態環境補償制度研究 ［J］.甘肅農業，2010（8）：55－56.

［3］黃小洋，王海芹，沈建寧.江蘇省建立農業生態補償機制的政策和措施研究 ［J］.農業環境與發展，2013（2）：15－17.