行政訴訟起訴難的成因與對策研究

趙明正

(中國政法大學 法學院，北京 100088)

一、問題的提出:幾組數據的分析

行政訴訟是解決行政糾紛的一種活動，具有多方位多層面的功能，如保障人權、提供社會公正、平衡公共利益與個人利益等。［1］449－451但行政訴訟實踐中，行政案件起訴難問題卻使得眾多行政案件無法進入行政訴訟程序，我國近幾年的行政訴訟案件的數量情況及對行政案件的處理方式可以從一個側面反映這一問題。①若能對實踐中行政訴訟起訴數作出統計，將更有助于了解行政訴訟起訴的難易情況，因為只有了解了行政訴訟的起訴數量，才能知道有多少起訴人被法院拒之門外。但司法統計中不要求上報起訴的數字(法院一般稱為立案大廳接待人數)，法院基于自身利益和潛在的風險也不愿統計起訴數，加之此項工作量很大，無人愿意統計起訴數字。筆者通過各種努力，也沒能搜集到相關行政訴訟起訴數的數據，很是遺憾。

2008年、2009年、2010年、2011年、2012年1至9月我國各級人民法院審結的各類行政案件分別為109 085 件、120 530 件、129 806 件、136 361件、76 888 件②見2008年、2009年、2010年、2011年、2012年1 至9月全國法院審理行政一審案件情況表，載http://www.court.gov.cn/qwfb/sfsj/，最后訪問日期:2013年3月30日。。人口只有六千多萬的法國，其行政案件都多于我國，據統計，2004年，法國初審行政法院共受理案件14.9 萬余件，判決案件13.7萬余件。［2］而從我國各類案件構成情況來看，行政案件在各類案件中所占份額極低，以2010年為例，我國行政案件僅占案件總數的1.52%。③參見2010年全國法院審理行政一審案件情況表，載http://www.court.gov.cn/qwfb/sfsj/，最后訪問日期:2013年3月30日。我國行政案件數量一直維持在低水平，顯然并非因為實踐中缺少行政糾紛，缺少行政訴訟需求，更多的原因還是在于行政訴訟起訴難，眾多的行政爭議無法進入到行政訴訟程序，這可以從我國的信訪數量情況中得到證實:1994～2004年，全國縣級以上黨政機關的信訪量持續上升，2000年突破1000 萬件(人)次的大關，達到1024 萬件(人)次，2005年以后雖然有所下降，但仍在1000 萬件(人)次以上的高位運行。［3］

而從對行政案件的處理方式上，極大一部分行政案件是以判決駁回訴訟請求、裁定駁回起訴或撤訴方式結案。同樣以2010年為例，該年，以判決駁回訴訟請求、裁定駁回起訴或撤訴方式結案的案件分別為11 128 件，10 014 件，57 745件，④同上。分別占行政案件總數的8.57%、7.71%、44.49%。這些能得到處理的行政案件，形式上是已經進入到審判程序的，并未直接反應行政訴訟起訴的難易問題。但從這三類處理方式，特別是裁定駁回起訴占行政案件結案總數高比例的情況，可以看出行政訴訟中起訴人的訴訟請求要得到法院支持，案件要得到審慎的處理對待是十分困難的。而在行政案件的起訴、立案審查階段，起訴人的訴權得不到維護，對行政案件未依法受理，人為增加行政訴訟起訴難度的情況更是普遍。

二、行政訴訟起訴難的含義分析

實踐之中，“起訴難”的說法經常被提及，也經常見諸報端和論文。但在探討起訴難問題時，卻鮮有人對起訴難的含義進行細致的分析和界定，似乎起訴難是一個含義清楚明晰、眾所周知的事實，對其含義不需要特別研究和分析。實則，起訴難的含義是值得認真研究和分析的，否則就難以真正了解起訴難的現實狀況、探析其產生原因，進而影響到找尋解決行政起訴難的解決對策。

在行政訴訟領域中，與“起訴難”相近似的還有“立案難”和“受理難”，對于這三者的含義，實務界和理論界并未作細致區分，很多時候是在相同的意義上使用這三者概念。但做一番仔細考察，我們可以發現，起訴、立案、受理三者之間是存在一定差別的，相應的，“起訴難”、“立案難”、“受理難”三者也存在一定差別。行政訴訟中的起訴是指公民、法人或其他組織，認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，向法院提起訴訟，請求法院行使國家審判權、審查具體行政行為的合法性并向其提供法律救濟，以保護其合法權益的訴訟行為。［1］546因此，起訴更多的是從起訴人一方考察的行為，是起訴人單方面行使法律賦予的起訴權、向人民法院表示訴的意愿的行為。而在行政訴訟中，學者關于立案與受理的關系，爭論頗多。［4］但實踐當中，二者之間其實沒有區分必要，可以用等號相連。審判實踐中，也常稱受理為立案，從我國《行政訴訟法》第42 條的規定也可以得出這樣的結論，該條規定:人民法院接到起訴狀，經審查，應當在七日內立案或者作出裁定不予受理。立案與受理只是在從不同角度觀察同一事實，立案更多的是從法院的自身內部觀察，體現法院內部對案件的處理事實，而受理更多的是從法院與起訴人的關系上觀察，體現了法院與起訴人間的相互作用。

在對起訴、立案、受理三者的含義和關系作出考察之后，我們可以看出起訴是應該更多的是從起訴人一方考察的行為，因而“起訴難”也應更多的從起訴人一方進行考察，行政訴訟起訴難的含義不應被泛化和濫用，應界定為起訴人在提起行政訴訟過程中遭遇到困難。

三、行政訴訟起訴難的成因分析

起訴雖然是起訴人向法院提起訴訟的單方行為，但致使起訴難產生的因素卻不僅限于起訴人一方，起訴難產生的原因更多的是在于實定法規定的不足和不合理，體現在起訴人與行政主體及法院的相互作用之中。

(一) 起訴人自身因素的影響

起訴是起訴人單方面行使法律賦予的起訴權、向人民法院表示訴的意愿的行為，因此起訴人自身因素是影響起訴難易的因素之一。具體在行政訴訟領域，起訴人相關法律知識的欠缺、認知能力的不足、心理顧慮、經濟情況不佳等都可能是起訴難產生的原因。但必須注意的是，雖然行政訴訟起訴人自身的因素可能會帶來起訴的不便或困難，但若沒有其他條件的限制，在起訴人努力克服自身困難的情況下，起訴最終還是能夠被受理，進入審判程序的。但現實中行政訴訟起訴難頻頻發生，更多還是由起訴人自身之外的因素所造成，它們才是造成行政訴訟起訴難更重要的原因。

(二) 起訴人自身因素之外的障礙

1.規范性障礙

行政訴訟要依法進行，因而法律規范的規定是影響行政訴訟起訴的重要因素，對我國相關法律規范作一考察，可以發現我國相關法律規范存在諸多缺漏或不合理之處，構成了行政訴訟起訴的規范性障礙:(1)起訴權缺乏立法的保障。起訴權是訴權的核心內容，其是自然權利、是程序性基本人權、是基石性訴權。［5］10－16對起訴權的保障程度是衡量一個國家法治化水平的重要標志，也對訴訟實踐具有重大指導意義。《世界人權宣言》、《公民權利和政治權利國際公約》、《歐洲人權公約》、日本《憲法》、俄羅斯《憲法》等都規定了訴權是人的一項基本權利，［5］162－163如《世界人權宣言》第8 條即規定:任何人當憲法或法律所賦予他的基本權利遭受侵害時，有權由合格的國家法庭對這種侵害行為作有效的補救。但在我國，起訴權卻缺乏立法上的保障，突出的表現就是在我國憲法所規定的基本權利體系中，沒有對訴權和起訴權的明確規定。而在《行政訴訟法》中，只是在具體層面規定了遇有“法定情形”時，公民、法人或者其他組織“有權依照本法向人民法院提起訴訟”;(2)受案范圍的狹窄。我國《行政訴訟法》對受案范圍的規定存在諸多缺陷，［6］而對起訴難造成最大影響的就是受案范圍規定的狹窄。首先，將受案范圍界定為具體行政行為，排除了抽象行政行為的可訴性;其次，將受案范圍界定在人身權、財產權，排除了對其他權利的救濟;(3)起訴條件規定過高。我國《行政訴訟法》第41 條規定了提起行政訴訟應當符合的條件，包括原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織;有明確的被告;有具體的訴訟請求和事實根據;屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。這樣立法的規定條件過高，用語較為模糊、易被濫用。如其中第三個條件要求行政訴訟起訴要“有具體的訴訟請求和事實根據”，而具體的事實根據屬于實體審理的事項，這相當于要求起訴人起訴時要進行充分的舉證，加重了起訴人的負擔，也使得人民法院在立案審查階段常常以“沒有具體的事實根據”為由將起訴人拒之門外;(4)不合理的起訴期限制度。我國《行政訴訟法》及相關司法解釋對行政訴訟起訴期限的規定存在諸多不合理之處，這加大了起訴人提起行政訴訟的障礙，增加了行政訴訟起訴的難度，這主要體現在以下方面:一是關于行政訴訟起訴期限的規定比較繁雜、標準不一，以起訴期限的起算點為例，就有“收到復議決定書之日起”、“復議期滿之日起”、“知道作出具體行政行為之日起”、“知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起”等，規定十分繁雜，模糊不清;二是過多考慮行政效率需要，期限太短，如關于公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出;三是規則之間存在相互沖突之處，典型的例子就是行政復議的申請期限實際上嚴重限制了起訴人尋求行政訴訟救濟的權利。根據《行政復議法》第9 條的規定，除單行法律另有規定外，起訴人申請行政復議的期限是自知道具體行政行為之日起60日。而最高院《行訴解釋》第41 條規定了公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容情形下起訴期限的計算方式，是自知道具體行政行為內容之日起2年。在復議前置的情況下，如果起訴人因耽誤了提起行政復議的時間而失去了取得復議救濟的機會，實際上也將同時失去通過行政訴訟取得司法救濟的機會。［7］

2.來自于行政主體一方的障礙

行政訴訟實踐中，行政主體一方常為起訴人起訴增加了諸多障礙，是行政訴訟起訴難產生或加劇的重要原因。以時間節點為標志，可以對行政主體施加的這些障礙做一劃分:相對人向法院遞交訴狀，提起行政訴訟之前的障礙和遞交訴狀，提起行政訴訟之后的障礙。前者主要表現為行政主體的信息不公開，增大了相對人在獲取起訴所需信息時的困難;行政主體在作出行政行為時不告知相對人提起行政訴訟的途徑或期限;對相對人實施誘騙、威脅，妨礙相對人提起行政訴訟等。而后者則主要體現為在起訴人提起行政訴訟后，行政主體對行政案件的不當干預，通過各種方式對人民法院立案受理案件施加壓力，致使起訴得不到受理。

3.來自法院一方的障礙

起訴作為一種當事人向法院遞交起訴狀的單方行為，如果沒有法院的相應反應和作用是不會發生所謂難易問題的。［8］65－76因而，人民法院對行政訴訟起訴的處理就是影響行政訴訟起訴難易的重要因素，而綜觀現實，人民法院一方以下問題的存在是行政訴訟起訴難的重要成因:

第一，對已有起訴規則的不當適用。前文已經提到，我國相關法律規范存在諸多缺漏或不合理之處，行政訴訟起訴存在著規范性障礙，而人民法院在適用這些規則時的教條和僵化或不當解釋，則進一步增加了行政訴訟起訴人起訴的難度。現實的中的主要表現就在于以被訴行為不屬于行政訴訟受案范圍、起訴人不具有原告資格、訴狀格式和訴訟請求不符合法定要件、受訴法院沒有管轄權等為由不受理起訴人的起訴，加大起訴人起訴的難度。［9］

第二，審慎的司法政策的影響。所謂司法政策，是指國家司法機關為了實現一定的目的而采取具體的、積極的司法策略和措施，［10］其在我國司法實踐中實質上發揮著重要的調整作用。由于我國現實社會法治的特殊性，特定權力構架下司法制度與司法能力的有限性，法律調整范圍和作用的有限性，意識和方法論上存在實用主義、相對主義、和特殊主義思想等，［8］65－76司法裁判的功能在現實上受到了極大的限制，在行政訴訟領域更是如此，因此必然在現實中出臺審慎的司法政策，強調在行政訴訟立案審查階段要嚴格審查、慎重受理，使眾多的行政案件起訴得不到法院的接納。如廣西自治區高級法院2003年下發的《關于當前暫不受理幾類案件的通知》，明確規定13 類案件法院暫不受理，其中有不少就是行政糾紛案件。［11］

第三，考評機制的不合理。我國政法系統、司法系統都有一定的考評機制，其中“立案準確率”、“結案率”是重要的指標，這導致不少立案工作人員一旦收到起訴人提交的起訴材料，就對案件事實等進行審查，以提高立案準確率，也形成了諸如“不結不立”、“年終限制立案”等現象，對行政訴訟案件的起訴加以諸多限制，致使起訴人的權益得不到及時保護。

第四，立審分離的制度設計。自1997年4月最高院頒布《關于人民法院立案工作的暫行規定》后，“立審分離”就被確立為立案工作的一個基本原則，各級法院普遍設立了立案庭，專門負責立案工作。立案庭的設置目的是要實現立案的標準化、規范化，其目的是要保護當事人的訴訟權利。但是，由于行政案件不少案情復雜、涉及利益面廣，而且一方當事人是行政主體，立案庭人員在立案時常有諸多顧慮，很多時候并非獨立審查判斷，而是要經過審查匯報，和行政庭及院領導反復討論，甚至通知被訴行政主體后再決定對起訴是否立案受理。另一方面，由于行政法在整個法律體系中還只是配角，基層法院立案庭的法官很少是學行政法出身，對行政法一般都較生疏。這樣一來，本是為保護訴權的立審分離制度，在行政訴訟的實踐中反倒可能成為限制訴權的門檻——因為立案庭的法官對行政訴訟業務上不精通而可能導致立案上的障礙或混亂。［12］

四、行政訴訟起訴難的解決對策

行政訴訟起訴難的成因復雜，解決起訴難問題必須對癥下藥，既要重視解決因起訴人自身原因導致的起訴難，更要努力破除引發行政訴訟起訴難的規范性障礙、來自行政主體和人民法院的障礙。

(一) 提升起訴人自身能力、知識水平

起訴人自身能力的不足、知識的欠缺一定程度上會引發行政訴訟起訴難的產生，為此，起訴人應通過多種途徑學習法律知識，維權技巧、提升自己的行政訴訟能力。當然，在提升起訴人能力、知識水平上，行政主體、人民法院等也應盡自己的努力，可以通過典型案例、普法宣傳、訴訟指導等多種途徑，加大行政訴訟法的宣傳力度，提高當事人參與行政訴訟的能力和水平，引導他們通過理性合法的方式主張權利，幫助起訴人克服因自身因素造成的提起行政訴訟的障礙。

(二) 完善相關法律規范

法律規范的缺漏和不合理造成了行政訴訟起訴難的規范性障礙，為此，應針對性對我國有關行政訴訟的規范作一定的修改和完善:1.訴權入憲，以立法確認公民、法人或其他組織的訴權。訴權入憲，以立法確認公民、法人或其他組織的訴權，一方面以立法形式確定了訴權是一項基本權利，為公民、法人或其他組織提起行政訴訟提供了實定法的依據;另一方面為改革和完善行政訴訟法律制度提供指引和批判工具，為強化訴權保護提供了立法保障，對司法行為能起到一定規范作用;2.對《行政訴訟法》的相關制度作修改。前文已經論述到，我國《行政訴訟法》關于受案范圍、管轄法院、起訴條件、起訴期限等制度的規定存在諸多不合理之處，相當程度上影響了行政訴訟起訴的實現，也給法院不當限制起訴人起訴權留下了空間。為解決這些問題，必須對我國《行政訴訟法》的相關制度作出修改，基本要求是要擴大行政訴訟的受案范圍，提高行政案件管轄法院的級別，實行異地管轄，①實踐中已有法院作了有益的探索，參見章再亮、陳佳:《浙江臺州法院五年探索‘異地交叉管轄’破解行政訴訟難》，《民主與法制時報》2007年4月2日第A07 版。放寬行政訴訟的起訴條件，延長行政訴訟的起訴期限等。

(三) 行政主體應禁止對行政訴訟起訴制造障礙

作為行政訴訟中的另一方當事人，行政主體在訴訟過程中應與起訴人處于平等的地位，不應對相對人提起行政訴訟制造障礙。其一，行政主體要切實轉變對行政訴訟的觀念，正確理解和評價行政訴訟現象。其二，行政主體應切實做到信息公開，并履行告知相對人有利用行政訴訟尋求救濟的權利和期限。其三，在作出行政行為后及相對人提起行政訴訟后，行政主體不應對相對人及法院進行干擾，以維護相對人的起訴權及法院對案件的獨立審查權，保證行政訴訟的依法進行。

(四) 改革和完善法院的立案審查制度及規范

行政訴訟起訴實踐中，起訴人更多的是在從自身起訴與法院對起訴的立案審查的相應反應和作用過程中感受到起訴難的，因此，為解決行政訴訟起訴難問題，對法院的立案審查制度及規范作一定的改革和完善就很有必要。首先，為維護起訴人的起訴權，人民法院應正確適用《行政訴訟法》規定的起訴規則，不得限縮受案范圍、違法增設受理條件，對起訴條件與勝訴條件進行正確區分，依法受理行政案件。其次，改革對立案審查的考評機制，不應只注重“立案準確率”、“結案率”，也應考察是否切實有效維護了當事人的訴訟權益，回應了當事人的訴訟需求，行政訴訟渠道是否暢通，是否對行政案件進行了公正處理等。再次，立案庭人員要加強對行政訴訟法知識的學習，確立尊重當事人訴權的觀念，提高對行政案件處理水平，以防止有案不立，人為增加相對人提起行政訴訟的困難。

(五) 改革法院的財政、人事制度

在當前的司法體制下，法院的“人、財、物”等都掌控在同級地方政府手中，這勢必會影響法院行政審判權的獨立行使，造成人民法院在收到行政案件起訴時不敢受理或要與行政機關反復討論協調，在很大程度上造成了行政訴訟起訴難、受理難，也是前文論及的造成行政訴訟起訴難的一大基礎原因。因此，要切實解決行政訴訟起訴難問題，有必要對現有的法院財政、人事制度作出改革，可以考慮將法院“人、財、物”的掌控與撥付權力統一歸于全國人大，避免行政機關的不當干涉，從而保證法院在處理行政案件上的獨立自主。

五、結語

當前，行政訴訟起訴難已是行政訴訟實踐中的一大痼疾，筆者通過對行政訴訟起訴難含義的分析，從起訴人自身內外的因素進行考察，認為起訴人自身的因素雖一定程度上可能給行政訴訟起訴帶來不便、增加難度，但行政訴訟起訴真正的障礙來自于起訴人自身因素之外:規范性障礙、來自行政主體一方的障礙及來自法院的障礙等才是造成行政訴訟起訴難的真正原因。為此，必須“對癥下藥”，采取解決行政訴訟起訴難的相應措施，以求解決行政訴訟起訴難的問題。筆者的努力不求完全破解行政訴訟起訴難這一難題，但期望能對行政訴訟起訴難問題的研究有所增益。

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