改革征地制度與發展農業職業教育

□彭干梓

“十八大”報告明確要求改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。國務院總理溫家寶2012年11月28日主持召開國務院常務會議，聽取農業和農村工作匯報，討論通過《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》。會議指出，在工業化城鎮化加快的情況下，占地過多過快問題日益突出，不僅影響農村穩定，而且威脅糧食安全，必須推進改革、健全法制，嚴格約束占用耕地。家庭經營不僅適合分散經營，也同樣適合規模經營。農業經營體制改革要因地制宜，有利于保護和調動農民的積極性，把保護農民利益、保護耕地、保護糧食和重要農產品的生產能力放在第一位。在農業和農業人口比重逐步下降的情況下，穩定發展農業、調動農民積極性，必須堅持不懈地加大強農惠農富農政策力度，擴大投資和消費都要把重點放在農村，把農村建設擺在更加突出位置。要采取有效措施，使一部分年輕人愿意在農村留下來搞農業，培養和穩定現代農業生產隊伍。[1]

2012年年末，呼喚多年的集體土地征收制度改革終于邁出一步，說明政府充分認識大幅提高補償是征地制度改革的關鍵，未來失地農民有望提高在土地增值收益中的分配比例，提高額度可能為現行標準的10倍。作為“十八大”之后的第一次國務院常務會議就討論農業和農村問題，表明了政府對“三農”工作的重視，這一具有遠見卓識的發展農業、農村的戰略性措施，將為農業的發展帶來無限生機。

本文簡述“十八大”報告明確要求改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例及其與農業的關系后，著重探討兩個問題：一是改革經營體制，因地制宜，保護和調動農民的積極性，把保護農民利益、保護耕地、保護糧食和重要農產品的生產能力放在第一位；二是“采取有效措施，使一部分年輕人愿意在農村留下來搞農業，培養和穩定現代農業生產隊伍。

一、大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例

“土地產權”指土地制度界定的關于土地這一財產的權利的總和，包括所有權、占有權、處置權、收益權。在我國農地權屬的歷史演變過程中，農民的土地財產權利沒有得到明確界定和有效保護，主要源于土地的國家征用、集體支配和土地關系立法不完備。建立有利于農民權益保護的農地產權制度，必須在明確農民土地使用權的同時，規范土地權屬轉移中的利益分配機制，構建適應市場經濟體制和現代法治精神的土地法律制度。

（一）明確界定農民的土地財產權

以保護農民土地財產權利為核心的農村土地管理制度改革，在全國逐步深化。2011年12月27日，在中央農村工作會議上，溫家寶總理提出，“推進集體土地征收制度改革，關鍵在于保障農民的土地財產權，分配好土地非農化和城鎮化產生的增值收益。 ”一是“保障”；二是“分配”。

首先，要嚴格執行國家有關的保障政策。土地是農民最基本的生產資料，是維持生計最基本的保障。土地承包經營權、宅基地使用權、集體土地收益分配權，是法律賦予農民的合法財產權利。在法律上明確界定農民的土地財產權，是完善農村土地管理制度最基礎性的工作。無論他們是否還需要以此來作基本保障，也無論他們是留在農村還是進入城鎮，任何人都無權剝奪。[2]

在明確界定農民土地財產權利的前提下，加快頒發具有明確法律效力的土地承包經營權證書和宅基地使用權證書，讓農民清楚地知道自己的合法權益，防止以農村土地屬于集體所有為名強征農民的土地。當農民帶著這些權利進城，也可按照依法、自愿、有償的原則，自主流轉或處置這些權利。

其次，要大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。溫總理強調，我國經濟發展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農民土地財產權利來降低工業化、城鎮化成本，有必要也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。不能再靠犧牲農民土地財產權利來降低工業化城鎮化成本。有必要、也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。要精心設計征地制度改革方案，加快開展相關工作，明年一定要出臺相應法規。[3]

國土資源部發布數據顯示，2011年全國國土資源違法線索處理中心共受理近9萬件線索，其中農村集體土地違法占投訴最多。現行法律規定，征用一畝農地僅補償幾萬元，但政府用于工商業開發后，地價就上漲幾十倍之多，這一“剪刀差”引發越來越多的城鄉沖突。中國社科院研究員黨國英說：農村集體土地大體分耕地、農地和農村建設用地。征用后者，應按城市建設用地補償，哪怕是能讓農民在城里買一套別墅都正常。關鍵是要賦予農民跟地方政府“討價還價”的權力。征地雙軌制亟待改革，城鄉一體化已成為改革的焦點，就在這樣的背景下，征地矛盾已成為影響科學發展的突出問題。[4]

據統計，1995～2005年間，全國土地出讓價格平均上漲了3.6倍，而征地補償標準只提高了0.5倍。如果與政府商業用地出讓收入相比，集體和農民在土地增值收益分配中的比例會更低，補償標準趕不上地價上漲。我國現行土地制度中，土地征收環節成為矛盾高發區，主要原因在于集體土地被征收為國有土地后，為征地一方帶來很大的增值收益，而被征地的農民所獲得的補償相對較少。依照我國現行征地補償辦法，對失地農民的補償包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費以及當地政府以國有土地有償使用收入所做的補貼，總和最高不超過具體地塊平均畝產的30倍，實質是靠壓榨農民承包地的財產權以降低城市化成本，導致血拆、自焚衍生，造成了對農民的極大不公，為社會埋下了不穩定因素。[5]

（二）提高農民收入是農業發展的根本政策

農業發展目標通常是雙重的，即農產品供應目標和農民收入目標。農產品供應目標，即農業發展要保障國民經濟全局充裕的農產品供給，簡稱“增產目標”；農民收入目標，即農業發展要保證農民獲得滿意的收入，簡稱“增收目標”。歧視性農民收入政策與支持性農民收入政策的選擇，更多地由農業發展階段決定，而不是由決策者主觀政策偏好所決定。這是因為，這兩種政策，分別適應了不同的發展要求。

當整個國家的經濟結構已經從傳統產業為主轉變為現代產業為主，繼續維持現代產業對傳統農業的剝奪，對于現代產業的利益甚微，對傳統農業的損傷卻很嚴重，足以釀成經濟危機。這時，工業剝奪農業的政策就必須轉換為工農并舉政策，城鄉分割的二元結構就應讓位于統一的國內、國際大市場格局，計劃統治經濟就要轉換為市場經濟。這種發展階段的轉換，是農業發展目標從農民收入政策轉換的經濟依據。

農業是唯一的食品生產部門，糧食是一個社會不可或缺的產品，糧食緊缺會造成極大的經濟破壞和社會動蕩。農業的這一“公共物品”特性，可以從食品對于任何社會的戰略價值、農業和農村發展對于劇烈變動的現代社會穩定和環境保護的意義，以及農業在現代社會中的不利地位這三個方面理解。正是由于上述特性，在市場經濟的現階段，農民利益與非農集團利益的等同地位，農民直接經濟利益與全局利益的一致性，決定了農業發展的直接目標是農民收入，國家要用保證農民獲得滿意的收入來保證農民和農村對全局的充足農產品供應。這就意味著必須實行支持性的農民收入政策。

（三）土地增值收益的合理分配

國務院常務會議通過了對農民集體所有土地征收補償制度的修改草案。媒體引述專家表示，雖然目前還不知道具體修改條款，但征收補償數額可能至少提高到現行標準的10倍。這項在會議中通過的《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》將提請全國人大常委會審議。

對于農民的集體收益分配權，不只是公平補償的問題，而是土地增值收益合理分配的問題，是國家收入分配制度改革的一部分。土地增值收益如何分配，要由集體土地的價值貢獻來決定——在集體土地征收和城市化過程中，政府主要貢獻的是管理權、規劃權和征收權，社會主要貢獻的是經濟發展帶來的外部收益，農民主要貢獻的是土地承包經營權、農地發展權，土地增值收益應當在政府、社會和農民三者之間進行合理分配。鑒于長期以來，土地增值收益分配嚴重失衡，農民所得份額普遍過低，征地制度改革需要適當向農民傾斜，以形成合理的、可持續的土地增值收益分配格局。

從長遠看，征地制度改革還有另一個方向，就是十七屆三中全會提出的“嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍”。這就要求加大市場主導集體土地交易的比重，允許一部分集體土地進入一級市場，集體和農民獲得土地出讓金或租金，政府從中收取稅費，使一部分土地收益成為地方財政收入。

土地增值收益分配由政府主導逐步轉為由市場主導，農民成為集體土地交易的重要主體，有利于自主流轉和處置土地承包經營權、宅基地使用權和增值收益分配權，有利于在更大范圍、更高層面促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，推動形成和完善城鄉發展一體化體制機制。

從根本上說，農業發展順利，對農民以外的整體社會帶來收益，而農業發展滯后也會增加整體社會的成本。正因為農民本身不可能獨占農業發展的好處，農民也不應獨自承擔農業發展滯后的成本，因此，農業發展還需要一定的公共資助，以增加農業的經濟吸引力，使農業如整體社會經濟所需得到長足的發展。

《土地管理法》的修改雖然只是原則性規定，卻為征地制度的改革帶來了希望。期待《農村集體土地征收補償條例》出臺之時，不僅限于征地補償的提高，更有對當前的交易談判主體以及利益分配方式的合理調整。當然，長期而言，若能實現縮小征地范圍，讓農民有條件地自由流轉部分集體土地，將是保障農民土地財產權的最佳方法。

二、鼓勵發展新型農業生產經營模式

中共中央政治局2012年12月4日召開會議分析研究2013年經濟工作，會議提出，“要毫不放松抓好農業生產，落實和完善扶持政策，加大農業科技投入，鼓勵發展新型農業生產經營模式”，這是在傳遞新一年的經濟政策信號。[6]從全世界來看，農業經營體制主要是實行以自然人為基礎的家庭農業體制，公司法人農場只占很小的比例。農民家庭經營，在任何時候都是我國農業經營最基本的形式，要確保農業家庭經營的主體地位。值得注意的是，現階段工商企業下鄉，大規模直接租種農民的土地，不符合我國的基本國情，不利于農民土地權益的保護。

（一）以自然人為基礎的家庭農業體制

“自然人為基礎”指社會保障必須向最基本的人權單位（hereafter稱自然人）提供。與“社會人”相對，在社會學中“自然人”是指脫離母體后，只具有人的自然屬性，而不具有人的社會屬性。國務院發展研究中心副主任韓俊說，中國農業目前的種植主體一半以上仍為家庭承包制，委托代種或者轉租占到20%，其他情況占到27%以上。中國將來也不可能讓公司法人成為農業、特別是大田農業種植的主要經營主體，“將來還是要讓農民，讓合格的農民，讓專業的農民自己種地，要確保農民家庭承包經營的主體地位。”公司法人農場在全世界每一個國家占的比重都非常低，以東亞各國的情況舉例，各個國家農業經營體制不是以法人為基礎的，而是以自然人為基礎的家庭農業體制，公司法人農場在全世界每一個國家占的比重都非常低。[7]

歐洲近代的農業政策（agricultural policy）以農本主義價值觀為基礎，旨在維持家庭農場、農產品平價和農業集團議價能力的公共政策，以農本主義價值觀為基礎。美國農業經濟學家頓·帕爾伯格于1964年提出了“農業信條”，其觀點是：①農業應該是家庭經營的活動；②鄉村生活有許多優點，應讓城市居民也可享受農村的優點（如公園、綠地等）；③農業應按合理的價格給生產者和消費者提供充足的食品和纖維；④社會應幫助農場青年，給他們提供從事耕作和其他農業綜合企業的機會；⑤農民應是他（她）自己的主人；⑥土地應由土地所有者支配；⑦農業對人類至關重要，在國家目標中應處于優先地位。[8]

（二）家庭經營適應采用先進科學技術和生產手段的現代農業

農業生產必須對自然環境的微小變化作出及時反應，這與其基本特點與基本空間分散有密切關系，這就使得農業生產的監督成本較高。農戶家庭成員之間的經濟利益高度一致，不需要進行精確的勞動計量和監督。把家庭作為農業的基本經營單位，使勞動者具有很大的主動性、積極性和靈活性，不僅能夠對農業生產全過程共同負責、對農業最終產品負責，而且能夠對各種難以預料的變化作出比較靈敏的反應，這正符合農業作為生物再生產過程的特點。較之其他經營方式，家庭經營在農業中具有更好的適應性，不僅適應以手工勞動為主的傳統農業，而且適應采用先進科學技術和生產手段的現代農業。

良種、化肥、農藥、灌溉技術等生產要素的應用與農戶土地經營規模的關系并不大，大農場可以用，小農場也可以用；而農業機械這類生產要素雖然在小農場上使用會受到一定限制，但農戶通過購買適宜的農業機械或購買社會化的農業機械服務，同樣能夠提高農業機械化水平。這說明，小規模土地的經營者照樣可以使用各種現代生產要素。家庭承包經營蘊藏著巨大潛力，具有廣闊的發展前景，在我國農業現代化過程中，不存在生產力水平提高以后改變家庭經營主體地位的問題，家庭經營現在是、將來也是我國農業最基本的經營形式。

由于規模小、勞動生產率低、農產品生產成本高，農民從事農業的相對收入低。堅持家庭經營不動搖，絕不是固化目前分散的、小規模的土地經營方式。隨著農村勞動力持續向外轉移，必然會出現一個土地不斷向種田能手集中、土地經營規模逐步擴大的過程。在有條件的地方，應按照依法自愿有償原則，鼓勵和引導農民流轉土地承包經營權，培育土地承包經營權流轉市場，發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等多種形式的適度規模經營。

三、培養和穩定現代農業生產隊伍

中國糧食已連續9年增產，2012年的產量比9年前提高約1．5億噸。這不僅有力地保障了中國經濟社會的發展和人民生活的改善，也對全球糧食安全作出了重大貢獻。在中國農業的快速發展中，農村民生得到明顯改善。近10年來，我們陸續實行了取消農業稅、建立糧食生產補貼和最低收購價等制度，農民人均純收入從2003年的2622元提高到2011年的6977元，扣除價格因素后實際增長了93．1%，年均增長 8．6%。 工業化、城鎮化的發展，帶動2．5億名農村勞動力轉移到城鎮和非農產業就業，目前，在農民的人均純收入中，約有42%來自于工資性收入。農村基礎設施和社會事業的快速發展，極大地改變了農村的面貌和農民的生產、生活條件。

最近幾年，國家采取了一系列措施支持農村職業教育的發展，中等農業職業教育正處于由大規模擴招向全面提高質量轉變，并已實行對家庭困難學生和涉農專業學生免費，所需經費由中央和省財政負擔。據教育部2010年3月發布的數據，中等職業教育涉農專業的招生數，2003年是20萬人，2008年增長到29萬人，2003年在校生數是53萬人，2010年已達到65萬人。2003年，涉農專業高等職業教育招生數是39000人，2008年招生數達到57000人，在校生數是97000人，2008年在校生數達到16萬人。據中國職教學會農村與農業職業教育專業委員會對全國農業職業院校的調查統計，截至2008年5月底，現有全日制農業高等職業技術學院139所，占高職學院總數的6.3%，平均每省4～5所，已成為高等農業教育的重要組成部分。[9]

在農民收入方面，從西方發達國家的經驗看，職業農民的收入基本都能與城市居民持平。如1973年后，日本職業農民的收入一直高于城市居民；美國職業農民的收入也略高于城市居民。根據我國國情，未來職業農民的經濟收入至少要與城市居民相當。可以設想，如果社會地位提高了，生產生活條件改善了，經濟收入甚至高于進城務工，還能不離鄉土，職業農民的隊伍勢必會逐漸壯大起來。

溫家寶在《求是》發表文章強調：推進農業現代化和規模化，需要培養一代新型農民，要加快發展農村職業教育，鼓勵有文化和農業技能的青壯年農民留在農村。這件事關系農業長遠發展，要作為一項基礎性重大工程來抓，對培養和穩定現代農業生產隊伍具有重要意義。

（一）由農業經營者、新型農民到職業農民

進入21世紀以來，對培養農民的提法日益準確、全面，2007年1月29日，中共中央、國務院《關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》第六條對上述各類人才提出了具體要求：“培養新型農民，造就建設現代農業的人才隊伍，培育現代農業經營主體”；“努力把廣大農戶培養成有較強市場意識、有較高生產技能、有一定管理能力的現代農業經營者”。

2008年10月，中共十七屆三中全會作出的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中指出：“提高農民科學文化素質，培育有文化、懂技術、會經營的新型農民”，為農業職業教育的發展指明了方向。

2011年10月20日，農業部、教育部、科學技術部、人力資源和社會保障部發布《現代農業人才支撐計劃實施方案》，該《方案》提出的人才總體目標是到2020年，選拔一批農業科研杰出人才，支持10000名有突出貢獻的農業技術推廣人才，選拔30000名農業產業化龍頭企業負責人和專業合作組織負責人，對100000名生產能手和農村經紀人等優秀生產經營人才，給予重點扶持。2012年中央一號文件提出培育新型職業農民之后，此次國務院常務會議再次強調,要培養和穩定現代農業生產隊伍，說明國家對培育職業農民的高度重視和積極推進。[11]

日本、韓國的農業經營模式是“小農國家的綜合農協體系”，農會是政府與農民間的橋梁與紐帶以及農業生產的組織者，在政府的資金支持和稅收優惠下，放開農業外部規模經營，除發展種植業外、放開加工、購銷，直至進入餐飲業、金融、保險等領域，使農民成為鄉村建設的主力軍。農會在鄉村職業教育中也發揮了核心支撐作用，如韓國的“農業協作合同組織”(簡稱農協)培訓專業農民及其繼承人、農協工作人員，建立了一整套教育制度。鄉村職業教育的龍頭是農協大學，培訓高級農業經營者。韓國1970年代推出“新村運動”，當時農民占勞動力總量的50%，2006年已只剩下5%。

（二）培育現代農業經營主體

根據國家統計局的數據，2011年末，中國的城鎮人口達到6.979億人，而鄉村人口總數為6.656億人。這意味著，在中國13.5億人口中，51.27%的人口居住在城鎮中，這是城鎮人口在中國歷史上首次超過農村人口。這意味著中國這樣一個具有幾千年農業文明歷史的農民大國，將進入城市社會為主的新成長階段，繼工業化之后，城市化將成為中國經濟社會發展的巨大引擎。

人口大量外流，尤其是青壯年勞動力大量外流是 “三農”問題的突出現象，這給經濟增長與發展帶來收益的同時，也給農村農業的發展帶來了務農勞力缺乏的“農民荒”以及相應的連鎖反應等一系列問題。由于沒有充足的勞動力，近年來農村土地撂荒日益嚴重，影響農業穩定和糧食安全。部分地區耕地撂荒面積達40%以上，并且還存在“隱性撂荒”現象。研究資料還顯示，中國失地農民約4000萬人，失去土地、不懂種田技術等都成了農民回不去農村的理由。在城市化進程的大背景下，農民實際上只是從農村消失了，他們在城市和農村的夾縫中求生存，如何真正留住青年農民，是農村和城市無法逃避的共同課題。

培育現代農業經營主體，開展農業生產技能培訓，擴大新型農民科技培訓工程和科普惠農興村計劃規模，組織實施新農村實用人才培訓工程，努力把廣大農戶培養成有較強市場意識、有較高生產技能、有一定管理能力的現代農業經營者。積極發展種養專業大戶、農民專業合作組織、龍頭企業和集體經濟組織等各類適應現代農業發展要求的經營主體。采取各類支持政策，鼓勵外出務工農民帶技術、帶資金回鄉創業，成為建設現代農業的帶頭人。

統計顯示，過去23年里，中國第一產業從業人員比第二、三產業少增加1.6億多人，第一產業從業人員比重從1978年占絕對優勢的70.5%大幅下降到2001年的50.1%，平均每年下降0.9個百分點。農業從業人員數量銳減、老齡化趨勢嚴重，后繼乏人的格局正在加劇，若不從戰略上研究并解決新生代農民棄農的問題，人口大國將面臨無人愿種地的境地。[12]

[1]溫家寶主持召開國務院常務會議聽取農業和農村工作匯報，討論通過《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）[OL]，中央政府門戶網站2012年11月28日 www.gov.cn

[2]韓俊.要明確界定農民土地財產權利[N].農民日報，2012-2-8.

[3][10]溫家寶：中國農業和農村的發展道路[J].求是，2012（02）.

[4]要賦予農民跟地方政府“討價還價”的權力[N].瀟湘晨報，2011-12-6（A11）.

[5]溫家寶：提高農民土地增值收益分配比例[N].經濟參考報，2011-12-28.

[6]中共中央政治局召開會議.分析研究2013年經濟工作[OL]，新華網，2012年12月04日.

[7]韓俊.家庭經營基礎上推進農業現代化 [N].人民日報，2012-01-18.

[8]西方經濟學大辭典.農業經濟學相關詞條5，南京農業大學卜凱學派中國農情研究網(Nanling Agricultural University),Buck School for China Rural Study(BSCRS).

[9]教育部.我國農業職業教育招生人數實現穩步提升[OL]，新聞中心-中國網news.china.com.cn 2010-03-03.

[11]徐娟.有職業尊嚴，才有職業農民[N].光明日報，2012-12-4.

[12]80后90后不愿務農，院士：提防人口大國無人種地[N].中國青年報，2012-03-19.