論逐步推進農村建設用地國有化*

李太淼

近些年來，隨著我國工業化、城鎮化、農業現代化的快速推進，土地資源越來越短缺，成為制約我國經濟社會發展的重要“瓶頸”。如何破解土地供應難題，如何深化農村土地制度改革，如何統籌城鄉建設用地，學術界進行了深入探討，實踐中也進行了大膽探索。筆者認為，農村土地制度改革的一個很重要方面，就是要逐步推進農村建設用地國有化。這里所講的農村建設用地，既包括符合規劃、經國家依法批準由農民和農村集體組織自用的建設用地，也包括在保持基本耕地和其他農業用地的前提下，根據國家土地利用總體規劃需要通過占用農業用地轉化而來的非農建設用地。本文擬就逐步推進農村建設用地國有化的理論原理依據、現實依據、基本路徑等問題進行探討，以就教于方家。

一、逐步推進農村建設用地國有化的理論原理依據

如何改革和創新農村建設用地制度，是農村土地制度改革的重要內容和重要組成部分，是目前理論界、實踐界亟待破解的難題。隨著工業化發展和城鎮化進程，農村建設用地的所有制形式、權能安排面臨著挑戰。原有的農村建設用地集體所有、集體建設用地不允許進入土地市場等諸多制度安排遭遇困境。

制度變遷必須符合經濟社會發展客觀規律。進行制度創新，必須依據歷史唯物主義基本原理。歷史唯物主義基本原理是對經濟社會發展客觀規律的科學揭示。推行農村建設用地國有化，這是一場重大的制度創新。農村集體所有制能不能改、為什么改、如何改，我們必須首先在理論上找到依據，在思想上弄個明白。

理論原理依據之一：生產資料所有制制度是最基本最基礎的經濟制度，是構建和調節人們之間經濟利益關系的最基本、最關鍵、最重要的制度工具。之所以如此，是因為：其一，生產資料所有制是作為社會生產得以正常進行的前提條件而發揮對分配關系的調節作用的，因而它是長久的、穩定的經濟杠桿。所有制不同于政治手段和暴力手段。政治手段和暴力手段雖然也能調節經濟利益關系，但卻是和生產過程相對分離的，因而是和財富的增殖過程相對分離的。而生產資料所有制是與生產、與財富創造和增殖過程緊密結合在一起的。其二，與其他經濟手段相比，生產資料所有制是最基本的經濟手段，更具有根本意義。其他經濟手段，如國家的宏觀調控，如企業內部的微觀調節，也會調節經濟利益分配關系，但對經濟利益關系最大力度、最深刻、最有決定意義的調整是對生產資料所有制關系的調整。

改革開放以來，我們不斷進行所有制結構改革和調整，形成并確立了以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，為經濟社會發展提供了巨大動力，取得了巨大的制度績效。但同時我們也要看到，所有制結構的改革和調整并未完結，如何堅持“兩個毫不動搖”，堅持并完善基本經濟制度，特別是如何處理好國有制、集體所有制、非公有制之間的結構關系，處理好不同階層之間的利益關系，充分發揮好不同所有制不同的功能優勢，形成所有制結構合力，依然是我們當前面臨的一個重要問題。推進農村建設用地國有化，就是從總體上對所有制結構的重大調整，從全局上、長遠上重新構建農民集體與國家之間、農民階層之間、農民階層與其他階層之間相對合理、穩定的經濟利益結構和經濟利益關系。

理論原理依據之二：導致所有制改革和演變的最終決定力量是社會生產力的發展趨勢和發展要求。生產力決定生產關系，經濟基礎決定上層建筑，在生產力的作用下，一切所有制關系都經歷著經常的歷史更替、經常的歷史變更——這是馬克思主義的一條基本原理。所有制的改革和演變，最終受制于社會生產發展的客觀規律，是社會生產客觀規律所使然。社會生產的發展總是處于人與自然的矛盾和人與人的矛盾的錯綜交織狀態，從而構成社會發展的基本矛盾——生產力和生產關系的矛盾。在這一矛盾體中，生產力主要反映人與自然的關系，是矛盾的主要方面；生產關系主要反映人與自然變換過程中人與人的關系，是矛盾的次要方面。生產力決定生產關系，生產關系反作用于生產力，生產力和生產關系的矛盾運動推動社會生產的不斷發展進步，這就是社會生產發展的一般規律。

正是由于生產力的發展要求，改革開放以來我們才不斷改革和調整所有制關系。近些年來，由于科技進步、生產發展、經濟社會條件的發展變化，原有的一些國有制、集體所有制、私人所有制等所有制結構、形式以及相關內容也需要與時俱進，不斷改革和深化，以便更好地適應社會生產力的發展要求。推進農村建設用地國有化，更深刻的原因是現在的農村建設用地集體所有已不能更好地適應生產力的發展要求，只有實行國有化，才能適應社會生產力的發展趨勢和發展要求。

理論原理依據之三：人和人的利益關系是所有制演變的社會條件。所有制結構調整和改革，無疑是人們之間重大的利益調整。生產力對所有制關系的演變起著最終的決定作用，而所有制關系的現實演變過程卻表現為人與人利益關系矛盾、博弈的結果。其中，牽涉到國家利益、全民利益、階層利益、群體利益、個人利益等多層次的利益矛盾和博弈。

原理啟示我們，推進農村地區建設用地國有化，牽涉到國家利益、全民利益、農民集體利益、農民個體利益、土地開發經營者利益等不同利益主體之間的利益博弈，如何搞好利益平衡、實現利益共享，是農村地區建設用地國有化能否平穩推進、順利進行的關鍵。我們既要認清土地制度改革方向，又要協調好各方利益穩步推進；既要有頂層設計、目標計劃，又要分步驟、分階段實施。

二、逐步推進農村建設用地國有化的現實依據

土地是人類在地球上賴以生存、生產、發展的最重要的自然資源和生產資料，因而土地問題是所有民族、國家、階層都關注的問題，土地制度是最基礎、最重要的經濟制度。長期以來，我國實行的是城鎮土地國有制和農村土地集體所有制二元結構。這種土地所有制制度在保證國家的宏觀調控能力、充分調動農民生產經營積極性方面，發揮了重要作用。但隨著時間的推移和經濟社會的快速發展，土地制度的二元結構也暴露出許多矛盾和問題。特別是城鎮土地國有與農村建設用地集體所有之間存在著深刻矛盾，已經對土地的合理開發利用、節約集約利用構成了障礙。逐步推進農村建設用地國有化已是大勢所趨。

1.我國土地資源的極端緊缺性

（1）我國國土資源基本狀況是人多地少、人地矛盾突出。主要表現在四個方面：第一，土地人均占有數量小。中國國土陸地面積960萬平方公里，僅次于俄羅斯與加拿大，居世界第3位。然而，中國最大的一個基本國情就是人口眾多，有13億人口，是世界上第一人口大國，占世界人口的1/3，接近2個歐洲，是美國的6倍。中國人均占有土地資源僅及世界人均占有量的1/3，相當于澳大利亞的1/58、加拿大的1/48、俄羅斯的1/15、巴西的1/7、美國的1/5。①第二，耕地比重小。中國有65％的國土面積為山地丘陵，33％的國土面積為干旱荒漠區，35％的國土面積經受土壤侵蝕和荒漠化，30％的耕地面積為PH值小于5的酸性土壤，20％的耕地面積存在不同程度的鹽漬化或海水入侵，70％的國土面積每年受東亞季風強烈影響，17％的國土面積構成了世界屋脊。②中國沙質荒漠、戈壁占國土總面積的12％以上，耕地僅占10％多一些。目前，中國耕地面積約為18.26億畝，僅為世界平均水平的40％。③第三，人均耕地面積小。我國耕地面積列世界第4位，但人均只有0.1公頃，為世界人均耕地的27.7％，為美國的12.8％、印度的45.5％。目前，中國人口有13億左右，如果以18億畝耕地為底線，人均耕地僅1.38畝。全國已有1/3的省市人均耕地不足1畝，666個縣（區）人均耕地低于聯合國糧農組織確定的0.8畝警戒線。④第四，人地矛盾的區域性特征明顯。中國東半部半濕潤、濕潤地區集中了90％以上的人口，每平方公里密度225人，特別在沿海和平原地區，生存空間狹小。⑤

（2）近些年來耕地減少，建設用地需求增加，供求矛盾突出。隨著我國工業化、城鎮化和農業現代化進程的加快，建設用地需求在快速增長，工業用地與農業用地矛盾、城鎮用地與農村用地矛盾、城鄉人均用地矛盾等問題異常突出。據統計，1996年全國耕地面積是19.5億畝，到2002年底這個數字降至18.89億畝。據國土資源部公布的數據，2003年中國耕地面積減少了3800多萬畝，其中僅建設占用耕地就達343.7萬畝，比2002年增長17％。⑥受農業結構調整、生態墾耕、自然災害損毀和非農建設占用等影響，耕地資源逐年減少。2007年，全國耕地面積為18.26億畝，比1996年減少1.25億畝，年均減少1100萬畝。隨著工業化和城鎮化進程的加快，耕地仍將連續減少，宜耕后備土地資源日趨匱乏，今后擴大糧食播種面積的空間極為有限。⑦

土地資源是有限的，并不是取之不盡、用之不竭的自然資源；土地資源是短缺的，目前在中國存在著嚴重的供求矛盾；土地資源具有天然的公益性，土地是財富之母，是人類與自然進行物質變換、賴以繁衍生息的重要物質載體，在目前的科技條件下，人類還不能離開土地而生存，無論貧富貴賤，人們都要在土地上居住生活；土地資源具有強烈的外部性，某一個地方土地的使用常常會給相鄰地方帶來或有利或不利的影響。土地資源的有限性、短缺性、公益性、外部性等特征，決定了中國要實現經濟社會發展進步，必須破解土地制約難題，走土地節約集約利用之路；決定了土地資源不適宜操控在私人手里，因而不適宜采取私有制，而更應該采取國有制，輔之以集體所有制；決定了城鄉建設用地必須作為一個整體統籌考慮，統籌開發利用。因而，現實要求我們必須打破城鄉建設用地分別所有、分別管理的二元結構，實現城鄉建設用地統一國有、統一管理。

2.農村建設用地集體所有的歷史局限性

（1）建設用地大規模流轉的要求已突破農村集體所有制的原有功能設計。改革開放之前，我國農村長期實行的是“三級所有，隊為基礎”的土地集體所有制形式。在這一歷史時期，國家完全禁止農民的宅基地、社隊公益用地以及社隊企業用地等集體建設用地的自由流轉。改革開放后，自1978-1995年，隨著農村家庭承包經營責任制的推行，隨著農村經濟的發展，鄉鎮企業用地和農民個人建房所需土地量大增，因此，集體建設用地流轉開始出現漸至相當活躍，尤其是在那些經濟比較發達和地理位置相對優越的小城鎮以及城鄉結合地區。同時，在集體建設用地流轉過程中，出現了多樣化的流轉形式，比如抵押、出租、入股、轉讓等，形成了比較大的“地下土地市場”。自1996年以后，全國各地農村集體建設用地流轉規模呈日益擴大之勢，許多地方政府開始探索對農村集體建設用地流轉的規范化管理，國家也出臺了不少規定。但流轉中遇到的所有制問題、產權問題、管理問題依然很多，集體建設用地流轉在法律上仍沒有得到完全認同，法律依然對集體建設用地流轉進行了嚴格限制。⑧各地紛紛出現的農村集體建設用地流轉現象表明，建設用地流轉是優化資源配置、促進經濟社會發展的必然要求，因此是一種必然趨勢，而我國的一些所有制制度、產權制度、管理制度以及法律法規已不適應這一要求。原有的農村建設用地集體所有制，其主要的制度功能是由村集體組織（通常是村委會）代行所有權，規制本村村民宅基地的使用和村集體組織自身所需建設用地的使用。來自村莊外部的建設用地要求和大規模的建設用地流轉需求，已經突破農村建設用地集體所有原有的功能設計，農村集體組織既缺乏對外大規模流轉建設用地的法理依據，又缺乏合理行權的能力。

（2）不利于城鄉建設用地一體化規劃。在土地供應相對寬松的歷史時期，建設用地集體所有，由集體組織如村委會代行所有權，負責村莊的設計規劃、宅基地的審批，這也可以算是村莊自治管理的一個重要內容，符合當時的歷史條件。國家和政府沒能力也沒必要對原子化的、分散的、星羅棋布的鄉村建設用地進行直接規劃和直接管理。然而，隨著科技進步、經濟社會的快速發展，建設用地需求急劇增加，工業建設要用地，城鎮建設要用地，農村建設要用地，實現城鄉統籌、區域統籌、合理開發利用建設用地已是必然要求。只有統籌城鄉建設用地，實現城鄉建設用地一體化規劃，才可能促進城鄉土地的合理開發利用。但目前的建設用地集體所有不利于城鄉建設用地一體化規劃。一些城中村、城郊村存在的規劃混亂、私搭亂建、污水遍地、道路泥濘、管理混亂、缺乏公共服務設施等臟、亂、差現象，一些農村存在的有新房、無新村現象，都是典型的例證。

（3）不利于集約節約用地。集約節約用地是形勢所迫、大勢所趨。但在實行建設用地集體所有情況下，土地浪費現象難以根本遏制。比如：土地利用缺乏長遠規劃和科學規劃，速拆速建、亂拆亂建現象嚴重；宅基地審批無序、混亂，審批標準不嚴格、不科學，宅基地占用面積過大，“空心村”現象嚴重；缺乏公共基礎設施和公共服務，私搭亂建現象嚴重。所有這些建設用地使用中的亂象，均同建設用地集體所有有內在聯系，盡管我國已經實行了嚴格的土地管控，集體所有權權能受到嚴格規制，但這種亂象依然難以根除。

（4）不利于土地資本收益的合理分配和貫徹按勞分配為主體的原則。隨著市場經濟發展，城鄉土地的使用價值和市場價值發生了巨大變化。土地資本化已是大勢所趨，土地資本收益的公平分配、合理分配已成為全民關注的一個焦點、熱點問題。近些年來，一些地方政府通過征地批地、經營土地，獲得大量收入，被人稱為“土地財政”；一些城中村、城郊村的農民通過賣地換地，一夜暴富；還有一些城中村、城郊村的農民通過經營房產、出租房屋、出售小產權房等，已然成為日進斗金的土地食利者。當然，也有個別地方的農民因為土地被低價征收，沒有獲得應有補償，而受到一定經濟利益損失。近些年來圍繞著農村土地征收、流轉引發的矛盾不斷增多。如何公平分配土地資本收益，是目前政府、當事者階層、廣大公民都十分糾結的問題。長期以來，理論界對農村土地增值收益的分配存在著“溢價歸農”與“溢價歸公”的爭論?！耙鐑r歸農”理論認為，土地是農民的，農民擁有對土地的占有、使用、收益、處分以及土地非農開發權?！耙鐑r歸公”理論認為，農村土地的增值是由于政府參與投資以及土地的稀缺引起的，而并不是農民對土地的投資和勞動形成的，進而農民獨享土地的全部增值收益必然不妥。⑨筆者以為，要從根本上解決這個問題，必須從改變土地所有制關系上入手。否則，集體所有制與國有制的矛盾沖突會越來越廣泛、越來越深刻，不公平分配的亂象會更加嚴重，坐地生財、不勞而獲的土地食利者群體會越來越龐大，不同群體之間不合理的貧富差距會越拉越大，這既不符合“溢價歸公”的經濟學原理，也不符合社會主義以按勞分配為主體的原則，不利于充分調動人們參加社會生產經營的積極性，因而不利于社會整體的發展進步。

（5）不利于統籌開發利用農村土地市場。目前，我國城鄉的房地產市場處于二元分割狀態。一方面是國家明確規定農村建設用地包括農民的宅基地、房屋，不得進入房地產市場進行買賣；另一方面，農村集體和農民個體違規租賃建設用地、違規建售“小產權房”、違規租賃房屋的現象嚴重存在，嚴重沖擊著房地產市場。目前，全國范圍內的小產權房已遍地開花，2012年2月29日，全國工商聯房地產商會旗下的REICO工作室對外發布了《我國小產權房問題研究：問題與出路》的報告。該報告估算，1995年-2010年我國小產權房建筑面積累計約為7.6億平方米，房地產相當于同期城鎮住宅竣工面積總量的8％。國土資源部多次強調，小產權房是指占用農村集體土地建設，并向農村集體組織以外的成員銷售的商品住宅，不受法律保護。但從根本上看，小產權房是農村集體組織在農村土地制度未改革之下，自發尋求土地的市場收益的產物。⑩二元分割的房地產市場導致城市房地產市場畸形發展，導致農村建設用地的市場價值未能合理開發，從而也導致城鄉建設用地資源未能更高效、更合理的開發利用。農村建設用地不能很好進入市場，客觀上使少數房地產開發商形成自然壟斷地位，籍以抬高房價、牟取超額利潤，在使少數房地產經營者變成暴富者階層的同時，卻使廣大中低收入階層淪為“房奴”、“蟻族”，既加劇了分配不公，也加重了住房這一基本生活保障問題。

3.推進農村建設用地國有化的必然性

（1）推進農村建設用地國有化，有利于實現城鄉用地一體化規劃。加強城鄉建設用地一體化規劃，統籌城鄉用地，是統籌城鄉發展、把基本公共服務延伸到農村的必然趨勢。推進農村建設用地國有，可突破集體所有制的種種局限，從全局、長遠利益來謀劃來規劃土地利用，從而避免目前事實上存在的各村自行規劃、規劃不科學、規劃不長遠等問題。

（2）推進農村建設用地國有化，有利于緩解人地矛盾，適當滿足工業化、城鎮化和新型農村社區的建設用地需求。推進農村建設用地國有化，是以國家（政府）為農民提供必要的公共基礎設施和公共服務、提供城鄉一體的基本社會保障等為基本前提的。國家要推進農村建設用地國有化，必須對城中村、城郊村按照科學合理的規劃進行改造；必須通過土地整治、“空心村”治理，進行農村社區建設，引導農民集中居住，集約建設和利用公共基礎設施，并由此節約建設用地來增加建設用地供應絕對量。引導農民集中建房、集中居住，有利于推動城鎮基礎設施向農村延伸；有利于農村居住從自然松、散、亂形態向科學規劃布局轉變，減少農民重復建房的浪費；有利于穩定耕地面積和保糧增糧；有利于盤活農村存量土地，節約集約利用土地資源，優化城鄉土地、人口和生產力布局，有效解決工業化、城鎮化發展用地等資源制約，增強經濟社會發展后勁。

近些年來，四川成都、河南等地為統籌城鄉發展，都對農村社區建設進行了積極探索。四川省成都市從2003年開始，特別是被批準為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區以來，積極引導農民向城鎮和農村新型社區集中。2003到2011年，有上百萬農民有序進入城鎮、新型社區和二、三產業，實現了生產生活方式的根本轉變，也為土地的規模經營創造了條件。［11］河南最近幾年把新型農村社區納入現代城鎮體系，作為城鎮化的重要內容，積極推進新型農村社區建設。盡管許多農村的建設用地并未實行整體轉制，但集約利用公共資源、節約土地的成效已明顯顯現。截至2012年底，河南全省2300多個新型農村社區試點已經建成500個。［12］據河南省國土資源廳有關負責人計算，河南4.7萬個村莊總面積占全省城鄉居民住宅用地和工礦用地總面積的3/4。目前農村實際人均住宅建設用地約248平方米，按照國家確定的人均150平方米標準，河南通過新型農村社區建設規范宅基地使用，可騰出900多萬畝建設用地的空間。［13］

（3）推進農村建設用地國有化，有利于土地資本化并實現土地收益的公平分配。土地資本化是市場經濟發展的客觀規律，也是實現資源優化配置的必然要求。既然土地資本化是必然趨勢，那么，土地如何資本化，資本化帶來的收益如何分配，就成了問題的關鍵。在以往的土地資本化進程中，城鎮國有土地已基本市場化，政府控制著土地一級市場并獲得一定的地租收益；農村土地中，部分土地被政府征用改為國有土地后進入市場，部分農業用地在經營過程中引入了市場機制，如轉包、轉讓、土地入股等，開始了資本化，部分農村建設用地通過土地出租、土地入股、小產權房出售、房屋租賃等也開始了資本化。但農村建設用地的資本化很不規范，且收益分配非?；靵y，造成了嚴重的分配不公。導致這種分配狀況的關鍵在于土地的二元所有制。如何解決這種分配不公？最根本的路徑就是把建設用地集體所有改制為國有，由國家和政府來主導土地收益的分配。

（4）推進農村建設用地國有化，有利于實現城鄉房地產市場一體化。農村建設用地的分散管理、自主使用，不僅影響著城鄉土地的合理規劃、高效利用，而且也影響著城鄉一體化的房地產市場形成，目前嚴重存在的“小產權房”現象、農民私拆亂建現象就是例證。有學者主張以明確集體所有權來強化集體、農民在集體建設用地中的主體地位，保障農民的權益。然而，強化集體所有權只能進一步固化城鄉土地分割管理、使用的二元化格局，進一步分割城鎮和農村的房地產市場，進一步加劇土地收益的分配不公。只有把符合條件的農村建設用地轉為國家所有，實行統一管理，才能從根本上實現城鄉房地產市場的有效對接。

三、逐步推進農村建設用地國有化的主要路徑及需要注意問題

改革開放以來，我國通過土地直接征收、村改居、城鄉建設用地增減雙掛鉤等措施不斷增加工業化和城鎮化建設用地。農村部分土地國有化事實上在不斷進行著。只不過，這種國有化存在著計劃性不強、規劃性不強、路徑單一等問題。逐步推進農村建設用地國有化是工業化、城鎮化、農業現代化發展要求所使然，我們必須搞好頂層設計，拓展合適路徑，并注意解決相關問題。

1.推進農村建設用地國有化的主要路徑

一是繼續通過土地征用，實現土地改制。這是已實行多年的農村土地國有化的一個重要措施，以后仍將是農村地區建設用地國有化的重要途徑。對一些城中村、城郊村等要繼續通過土地征用，實現土地改制。土地征用有兩個基本要求，一是要符合公共利益原則，確實需要征用；二是要給被征地農民合理的經濟補償，并保障他們以后的生活生產。黨的十八大報告中明確提出要提高農民在土地增值收益中的分配比例，2013年中央一號文件又再次強調了這一點。到底對被征地農民應如何補償？有學者提出的思路很有啟發意義：“第一，首先要借鑒國際經驗，確定一個合理的補償標準；第二，要確定給農民多少補償，才能做到眼前生活水平有提高、長遠生計有保障；第三，建議補償款發放不要發放太多現金，盡可能通過改善居住條件、完善社會保障來進行補償?！保?4］

二是通過建設新型農村社區，實現農村社區建設用地整體轉制。凡具備公共服務條件，符合用地標準要求的農村社區的建設用地，可依照一定程序改制為國有土地。這是未來一些年農村建設用地國有化的又一重要路徑。河南竹林村的改制對我們有所啟示。改革開放后，竹林村獲得了飛速發展，逐步探索出了一條有竹林特色的城鄉統籌發展新路子。隨著竹林二三產業的大發展，絕大多數農民實現非農就業，1994年實行建鎮，1996年實行整建制戶籍改革，把13個自然村6700名農民的身份統一改為居民戶口，把建設用地轉為國有。近年來，河南省許多地方正在探索新型農村社區建設，有的村在合村并城、合村并鎮過程中，實現了集體建設用地的國有轉制。但更多的新型農村社區目前仍然保留著建設用地集體所有制。建設用地轉制依然是新型農村社區建設中面對的一個問題，需要創造條件，積極而又慎重地加以解決。

2.推進農村建設用地國有化需要注意的問題

（1）要為農村建設用地國有化創造必要的條件。必要條件很重要。實行農村建設用地國有化，是有重要的社會條件附加其上的，并不是隨意為之。農村建設用地國有化的主要社會條件是：為農民提供必要的公共基礎設施和公共服務，提供城鄉一體的基本社會保障，農民獲得相應的利益補償和利益分享。為此，一是要用城市標準、城市理念建設標準化新農村社區。重點是政府要提供良好的基礎設施和公共服務。二是要實行村改居。村民改為社區居民，享受城鎮居民應有基本待遇。三是要實行土地利益補償。政府通過一定程序變社區土地集體所有為國家所有，與此同時，要對原來的村民進行合理的利益補償，對新型的社區居民實行土地溢價利益分享。

（2）農村社區建設中建設用地國有化應及時跟進。在過去的城鎮化過程中，有的地方由于未及時改變建設用地集體所有制，由于允許農民以土地所有者身份進行房地產經營，以致形成了早期城中村社會病——規劃混亂、管理無序、公共基礎設施缺乏、大量土地食利者產生，并給后來的土地規劃利用帶來很大麻煩。目前依然有城中村農民以土地所有者的身份、以土地作股份主導或參與當地的房地產經營。這必須引起我們的高度注意。理論上講，農民在變為社區居民、享受城鎮居民基本的公共服務待遇的同時，其集體建設用地就應轉為國有建設用地，由國家（政府）來主導建設用地的規劃、使用及收益分配。當然，這并不是說社區居民不再有建設用地收益權，而是說，社區建設用地的規劃、使用和收益分配應以國家（政府）為主導進行，社區居民可以參與土地增值的利益分享，可以優先獲得符合規劃的社區社會建設用地使用權并從中受益。因此，建設新型農村社區時，國有化要及時跟進，以免出現早期的城中村社會病。

（3）要逐步推進，示范帶動。鑒于經濟發展不平衡、地理位置不一樣、歷史文化傳統影響、傳統生產生活方式影響等，建設新型農村社區、推進農村建設用地國有化需要逐步推進、示范帶動。既不搞一刀切，也不能不作為。要積極引導、逐步推進。凡建設用地實行國有化的農村社區，農民在保留農地承包經營權的同時，可享受諸多公共服務，同時可以分享地產增值利益。要通過讓社區農民得到實實在在的利益、過上更加美好的生活來充分調動更多農民理解、支持、參與新型農村社區建設和集體建設用地轉制。

（4）要搞好建設用地國有與農地農民承包經營的制度銜接。建設用地國有，但農業用地依然實行集體所有，農民擁有長期的承包經營權。農民進入社區后，原有的隊、組建制會打亂。可成立社區土地管委會代行集體農地所有者職能。社區建設用地如何開發利用、社區所屬的集體農地如何管理，需要更深入探討，需要實踐探索。

（5）要嚴格土地用途管制，厲行集約節約用地。在推進農村建設用地國有化的同時，要配以更加科學的土地規劃制度、土地供應制度、土地集約節約利用制度和更加嚴格的土地用途管制等制度。要在總體上確保建設用地與農業用地的合適比例，確保18億畝耕地紅線。在實行建設用地城鄉統籌、耕地占補平衡的同時，要嚴格限制農用地轉為建設用地，為農業發展留足空間。要貫徹集約節約用地原則，通過立法和行政手段，對農村社區用地面積、城鎮用地面積、工業用地面積、城鄉人均用地面積等進行最嚴格的管理和控制，最大限度地提高單位建設用地的使用效益。

（6）要適時放開農村社區房地產市場。要以“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”為原則，探索建立城鄉統一的建設用地市場。目前，河南個別地方為調動農民在社區購房的積極性，實行了“地方糧票”，規定農民所購社區住房的房產權在本地區可買賣流通。如新鄉市出臺社區房產證辦理辦法，為社區住房確權發證，保證農民房產保值、增值，增加農民的財政性收入。舞鋼市為社區居民發放了房產證，允許農民以房產作抵押貸款，允許房產權在本社區流通。這固然是一種進步，但遠遠不夠。我們必須在宏觀上明確一個大思路，適時放開農村房地產市場，實現城鄉土地市場一體化。凡已改制的農村社區可依法開展房地產市場經營。社區居民可獲得與城市居民一樣的可依法繼承、轉讓、抵押、出租的房產所有權、使用權，可分享土地增值帶來的利益。新型農村社區宅基地和住房，由縣級人民政府根據土地性質，依法核發土地使用證和房屋所有權證，進行權屬確認，允許以轉讓、抵押、出租、互換等多種形式流轉。

（7）要搞好農村宅基地和住房的審批。搞好宅基地和住房的審批，直接關系到建設用地的節約集約利用。要限制原有農村的建設用地使用。凡是達不到公共服務要求標準、未納入新農村社區規劃的農村建設用地，不得進入房地產市場，不允許房地產經營和房產買賣。對不符合建設規劃、不符合建設用地使用標準的宅基地申請和住房申請，應該不予審批，對按規劃確實需要撤并的村莊，應該停止審批宅基地，禁止重建、擴建住宅。

四、逐步推進農村建設用地國有化需要正確認識的幾個問題

正確的理論認識是理清我國土地制度改革思路的關鍵。目前，在有關農村建設用地制度改革上需要正確認識以下幾個問題。

1.正確認識土地所有制改革問題

在土地所有制改革問題上，長期以來存在著一些糊涂的甚至錯誤的認識。這里僅剖析兩種觀點。

一是不能正確認識所有制的功能作用，看不到建設用地所有制改革的必要性。所有制是一種經濟制度，是一種工具，它雖然決定著社會形態的社會性質，但更是一種制度杠桿，是隨著經濟社會的發展變化、依據社會生產力的發展要求而不斷演變的。對土地采取什么樣的所有制更有利于經濟社會發展，在不同歷史時期不同地域是不一樣的。雖然從目前我國法律上看，城鎮土地屬國有，農村土地屬農民集體所有，但從哲理上看，全國的土地首先是屬于全國公民的，每個公民都有在國土上生存發展的權利，擁有基本的地權。如果土地集體所有制影響和制約了經濟社會的發展，那么，要改變的只能是集體所有制，只能是國家的法律。這里不存在對農民的土地剝奪問題，其實質是社會成員以不同的身份、不同的方式與土地結合的問題。如農民不再是以農民的身份，而是以以公民、以社區居民、以現代產業工人的身份與土地相結合。

二是主張土地私有制，不僅主張農業用地私有化，而且主張農村建設用地也私有化。倘若說在生產力發展極其落后、土地資源相對富裕的歷史時期，倘若說在土地資源非常富裕的國家，實行部分土地私有制尚有其一定合理性的話，那么，在土地資源異常短缺、人口非常多、人地矛盾異常突出的中國實行土地私有制是根本不可行的，也是根本行不通的。一旦實行私有化，將導致三種嚴重后果：后果一，土地使用特別是建設用地使用會更加分散，土地的統一規劃、集約使用會難以進行。這不符合經濟社會發展的根本需要。后果二，土地監管難以進行。面對分散而眾多的所有者，國家和政府難以嚴格監管。那么，亂墾亂挖、亂拆亂建等現象會嚴重存在，土地會完全在市場機制作用下，在私人追逐暴利的驅動中，投入暴利行業，進而影響國家的糧食安全。后果三，土地兼并、貧富分化將不可避免。一些所有者會通過各種手段收買土地、囤積土地，變為土地壟斷者、大地主，變為土地食利者，而更多的人會在兼并過程中失去土地，導致貧富兩極分化，這在總體上會剝奪相當一部分人公平享有土地的權利，產生明顯的地權不公。而地權不同于其他產權，是一種基本生存性權利，地權不公必將導致群體利益嚴重沖突，進而引發社會動亂。

2.正確認識城鄉建設用地市場一體化

2011年，黨的十七屆三中全會就提出“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”。建立城鄉統一的建設用地市場，已是共識，也是必然趨勢。但有不少學者主張在不改變農村建設用地集體所有的情況下，讓農村建設用地直接進入土地市場，讓農民以土地作為資本自主進行建設用地開發經營，分享土地增值收益，實現農民集體土地與城市國有土地的“同地、同價、同權”。這一觀點目前頗為流行。如蔡繼明提出：“只要符合城鄉的統一規劃，就應該允許農民在集體建設用地上自主推進工業化和城市化，集體建設用地應該具有與國有建設用地同等的權益，相同位置和功能相同的土地應具有相同的價格，集體建設用地上的投資應同樣能夠轉化為資本，集體建設用地上的基礎設施和各種建筑物應同樣能夠作為抵押品進行融資，農村居民的宅基地應具有和城市居民宅基地同等的權利，我國的土地管理必須由所有權管理向規劃和用途管理轉變?！保?5］如韓俊主張，在符合國家土地利用規劃、嚴格管制非農用地總量的基礎上，要把更多的非農建設用地直接留給農民集體開發，讓農民以土地作為資本直接參與工業化和城鎮化，分享土地增值收益。如張曉山主張，應創造多個商住用地的供地主體，把建設用地的一部分開發權讓給農民，在符合規劃的前提下，農民可以自己經營，或與開發商合作，政府來征收地產稅或物業稅，以稅收來調節收入分配。［16］如黃小虎主張，要賦予農民完全的土地財產權，允許農民在國家規劃引導下自主地參與工業化、城市化進程。［17］

針對主張集體建設用地流轉或進入市場的觀點，陳錫文指出：“土地利用的權利，必須在規劃許可的范圍內才能追求平等，脫離了規劃的許可談土地利用權利的平等，就一定會造成土地管理的失控。我國農村的集體建設用地至少有2.5億畝以上，如果允許其流轉或入市成為社會建設用地，哪怕是流出十分之一，對宏觀經濟的影響也難以估量?！保?8］筆者認為，在不改變所有制的情況下讓農村建設用地進入土地市場，讓農民直接進行土地開發經營，只能使問題更加復雜化，必然會加劇國有和集體的矛盾，固化房地產市場二元化格局，并引發嚴重的分配不公。如果不積極推進農村建設用地國有化，就不可能從根本上改變城鄉土地市場的二元結構，而且會給我國經濟社會的發展帶來長期的負面影響。

3.正確認識“農民上樓”問題

近些年來，全國不少地方都在積極探索統籌城鄉發展的路子。其中有一個特別重要的措施就是搞新型農村社區建設，引導農民集中居住。在改善農民生活、居住條件的同時，限制住宅面積，引導農民住二層樓房和多層建筑，有人稱為“農民上樓”。“農民上樓”從總體上節約了建設用地，一定程度上滿足了城鎮化、工業化用地需求。然而，有學者對“農民上樓”大加批評。認為這是又一次對農民的土地剝奪，是從農民手中搶地。對“農民上樓”問題，筆者認為必須辯證地看、歷史地看。其一，從大方向上看，“農民上樓”是大勢所趨。在人地矛盾異常突出，特別是建設用地異常短缺的情況下，農村傳統中那種住宅占地面積過大，粗放使用、不科學使用建設用地的方式已成歷史，嚴酷的現實，發展的需要，都要求我們必須改變農民傳統的建設用地使用方式。其二，“農民上樓”是與現代生活方式、生產方式相適應的。農村公共基礎設施的改變如水、電、氣、暖的供應，污水、垃圾的處理等，農民生產方式的改變如從事現代農業生產、在附近工廠就業等，為“農民上樓”提供了方便。也就是說，“農民上樓”意味著生活條件的改善、生活水平的提高而不是相反。當然，農民在享受現代文明生活的同時，也會失去一些傳統的生活享受，如面積很大的庭院，有足夠的空間可養豬、養雞等。代價是必須的，任何進步都是有代價的。“農民上樓”雖然是一種必然趨勢，但必須創造條件、示范引導，決不能搞強迫命令、一刀切。

4.正確認識“土地財政”問題

在城鎮化進程中，無論是農村的建設用地被征用，還是農用地被轉為非農建設用地，在這個過程中都產生了種種利益關系?！拔覈默F代化過程，在某種程度上說就是土地增值和土地資本化的過程，而農地資本化后增值收益的分配問題一直是利益相關者關注的問題?！保?9］“土地財政”問題是近些年廣為一些人所責問的問題。確實，在近些年來的土地征收過程中存在個別地方政府為了增加財政收入而產生的征地沖動，而且存在強征強拆等現象，存在給農民補貼偏低現象，但總體來看，“土地財政”的存在具有一定的合理性。其一，土地征收轉讓并不全是用于商業經營、工業建設，部分被征地用于城市公共設施建設和公共服務建設，如學校、醫院等建設，并不會產生巨大的土地收益。二是既使產生巨大的土地收益，也不可能把這些錢全部交給農民由農民支配，更不可能讓土地經營商作主分配，這些土地收益只能由政府代表公共利益進行相對公平的分配。其原因在于土地收益并非是由農民勞動創造的，而是由經濟社會發展所產生的需求以及土地所處的地理位置等多種因素造成的，這種土地收益全部由農民支配顯然缺乏合理性，同時，政府要負擔當地的公共基礎設施和公共服務設施建設，要提供公共服務，尤其是要為失地農民提供必需的基本社會保障等公共服務，因此需要大量的財政支出?！罢乾F行土地制度為當前中國的快速城市化，為中國經濟持續增長，為中華民族偉大復興，提供了制度紅利?！保?0］顯然，并不能全盤否定“土地財政”，重要的是要改革和完善征地制度、用地制度以及土地收益分配方式。在土地收益分配中確實要防止三種傾向：一是對有些地方失地農民的利益補償偏低，變相侵害農民權益；二是個別地方對農民經濟補償偏高，既損害公共利益，也引起分配不公；三是為土地經營商留下巨大利益空間，既損害公共利益，也損害失地農民利益。

5.正確認識農民利益與全民利益的關系問題

近些年來，有個別學者在探討農民問題時尤其是探討土地征收問題時，習慣于對立性思維，習慣于把農民利益與政府利益、與全民利益擺在一個對立的位置上。似乎政府征收土地、引導農民集中居住等都是在給農民過不去，是在剝奪農民的權益。這是一個嚴重的認識誤區。事實上，征收土地、引導農民集中居住，應該說是為了整個社會的利益，為了全民的利益，為了長遠的利益，這其中也包括農民自身的長遠利益。土地被合理、高效利用必將有利于經濟社會的快速發展，因而也有利于農民的生產方式改變和生活水平提高，而且，在土地征收過程中，在引導農民集中居住過程中，農民的合法權益也將得到有效保護。

注釋

①《中國地理概況》，中央人民政府網站，http://www.gov.cn/test/2005-05/25/content_591.htm.②⑤《從六國比較看可持續發展》，《瞭望》2004年第2期。③《我國10年減少1億畝耕地》，《揚州晚報》2011年2月25日。④劉麗、李長久：《全球耕地減少：人類與地球共生的困惑》，《經濟參考報》2010年7月8日。⑥以上數據轉引自韓保江、毛昕：《驟失3800萬畝耕地的憂思》，《瞭望》2004年第10期。⑦《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008-2020年）》，《光明日報》2008年11月14日。⑧參見李海玉：《關于農村集體建設用地流轉的歷史考察及若干思考》，《農業考古》2012年第3期。⑨張廣輝、魏?。骸锻恋禺a權、政府行為與土地增值收益分配》，《廣東社會科學》2013年第1期。⑩參見賀軍、湯明旺：《農村土地制度改革的政策選擇》，《社會科學報》2012年12月27日。［11］成都市社會科學院課題組：《一場意義深遠的改革實驗——對成都統籌城鄉改革發展實踐的認識與思考》，《光明日報》2011年3月9日。［12］高長領：《城鄉一體化 農民還盼啥？》，《河南日報》2013年4月1日。［13］羅輝、郭久輝：《河南探索新型農村社區建設調查（中）》，《河南日報》2012年12月29日。［14］［16］［19］《土地 農民增收 城鎮化——解讀“三農”三大熱點話題》，《光明日報》2013年2月5日。［15］蔡繼明：《在集體土地上推進城鎮化》，《社會科學報》2011年5月26日。［17］黃小虎：《我國土地制度與土地改革的走向——從土地財政和土地金融說起》，《中州學刊》2012年第2期。［18］陳錫文：《我國城鎮化進程中的“三農”問題》，《國家行政學院學報》2012年第6期。［20］賀雪峰：《現行土地制度是中國的制度紅利》，《社會科學報》2013年1月3日。

［1］中共成都市政策研究室.科學發展觀指導下的成都實踐——成都市推進城鄉一體化的實踐探索［M］.成都：四川人民出版社，2007.

［2］李太淼.中國特色社會主義經濟制度論［M］.北京：人民出版社，2009.

［3］喻新安，劉道興，閻德民.新型農村社區論［M］.北京：人民出版社，2012.