技術創新與制度創新的融合：國外電子政務反腐啟示*

胡新麗

一、引言

反腐問題不僅是中國的問題，也是一個國際性的問題。世界各國和地區根據自己的實際情況，開展了有針對性的預防和反對腐敗工作。中國政府也高度重視反腐敗工作。2011年的政府工作報告中，政府將加強廉政建設和反腐敗工作首次單獨成篇列入其中。黨的十八大報告更明確提出，腐敗會對黨造成致命傷害，腐敗治理不好會導致亡黨亡國。如何充分利用電子政務從源頭上預防腐敗，如何實現反腐與網絡的良性互動，發達國家和發展中國家都為我國的反腐工作提供了可資借鑒的經驗。

隨著電子政務的不斷發展，技術預防在反腐中的作用越來越重要，電子政務反腐成為反腐敗的一種新方法。西方學者對電子政務反腐做了不少研究，也取得了一定成果。其中，Shim和Eom用美洲、亞洲和歐洲的反腐成功案例表明，通過電子政務可以減少腐敗，電子政務在促進政府問責制和政府透明、加強反腐倡廉的有效性、加強對腐敗行為的管控方面可以發揮很大作用。①Anderson通過對149個國家1996年至2006年腐敗數據的分析發現，10％-90％的電子政務反腐減少了10％-23％的腐敗行為。②Pathak等發現，電子政務的使用減少了腐敗的發生，有利于增強政府對腐敗的認知和對公眾需求的回應。③Kim和Lee通過分析韓國的民愿處理在線公開系統的實施效果，論證了該系統在減少腐敗發生、增強政府透明度方面的作用。④Shim等認為，電子政務是減少和防止腐敗的一種有效方法，有助于改善政府與公眾的關系，規范公職人員的行為，減少腐敗的發生，但社會的態度會影響電子政務這一反腐敗工具的有效性。⑤通過研究，學者們大多認同電子政務是反腐的新手段，并通過理論分析和定量的實證分析論證了電子政務反腐的巨大潛力。但學者們很少對清廉指數排名靠前的國家進行分析并從中找出反腐的關鍵要素，因此，本文就從這方面著手研究，希望能為我國電子政務反腐提供一些啟示。

二、電子政務與反腐的現狀與關系

電子政務對反腐制度的影響不是簡單的線性關系，其內在機制是一個復雜的過程。學者在深入分析信息技術對組織制度的影響過程中，主要形成了三種不同的理論，即技術決定論、技術社會建構論和互構論。技術決定論建立在技術的自主性及技術變遷導致社會變遷的原則上，組織自身不做相應的調整，無法有效地整合和適應信息技術并發揮信息技術的潛力。技術社會建構論關注社會制度結構對技術創新的影響，這一理論只是從社會結構層面切入信息技術與組織的研究，忽略了技術的重要性。互構論有效地結合了技術決定論與技術社會建構論的研究視角，傾向于把技術與社會結構的關系看成是相互建構的過程。簡·芳汀吸取了互構理論，區分了客觀技術（硬件、軟件、互聯網等技術）與被執行的技術（用戶對技術的理解及在情景中的實際使用），提出了執行技術的理論框架。⑥

在國外的電子政務防控腐敗的樣本選擇中，筆者主要參考了透明國際（Transparency International，簡稱TI）⑦的“腐敗排行榜”。TI在衡量世界各國和地區的腐敗狀況時，以清廉指數（CPI）和行賄指數（BPI）構成的腐敗指數來進行評估。其中CPI反映的是全球各國商人、學者及風險分析人員對世界各國腐敗狀況的觀察和感受，其數據來源是由一些專家學者從國際上重要、著名的調查報告中提取有關人士對各個國家腐敗程度的感覺和評判數據。CPI采用10分制，10分為最高分表示最廉潔，0分表示最腐敗，8.0-10.0之間表示比較廉潔，5.0-8.0之間為輕微腐敗，2.5-5.0之間表示腐敗比較嚴重，0-2.5之間則為極端腐敗，而BPI在一定程度上是對清廉指數的補充。

2010年10月26日，國際透明組織發布了“2010年全球清廉指數排行榜”，在這份包括178個國家和地區的榜單中，新西蘭、丹麥和新加坡并列第一，成為全球最清廉的國家。排在第4至第10位的國家分別是芬蘭、瑞典、加拿大、荷蘭、澳大利亞、瑞士和挪威，美國則排在第22位，這是“透明國際”推出全球國家清廉指數排行榜15年來美國第一次排在20位之后，韓國則排在第39位。表1的電子政務發展指數欄，主要是從在線服務、電信基礎設施建設和人力資本三個指標來反映全球的電子政務狀況，準備度指數=政府網站指數×1/3+通信基礎設施指數×1/3+人力素質指數×1/3。

為了給我國電子政務預防腐敗提供更多的經驗，本文在樣本選取中，主要選擇了2009年、2010年和2011年CPI三年排名前10位及后10位的國家，同時還選取了2010年、2012年電子政務發展指數排名前10位和后10位的國家及CPI排名較為靠前的國家進行分析，希望通過分析，總結出這些國家的反腐經驗，以此推動我國電子政務腐敗防控工作的新進展。

表1 2009-2011年各國CPI排名情況與2010-2012年電子政務發展指數

表2 內容分析結果

三、國外應用電子政務反腐的經驗

在“透明國際”的排名中，清廉國家在電子政務反腐方面的做法主要是：新西蘭之所以有世界最清廉國家之稱，與其反腐機構的獨立性和權威性、以預防腐敗為重點、完備的反腐法律制度密切相關。丹麥的零腐敗與其完善的財產公開和申報制度、反腐

機構的權威性和獨立性以及國家的文化密不可分。新加坡成為最廉潔的國家是因其具有“權比天大”的獨立反腐機構、高薪養廉及電子政務反腐。芬蘭腐敗程度較低可歸于良好的社會道德風尚、完善健全的法律制度、行之有效的監督機制及網上信息公開。瑞典腐敗程度低是因其政務公開使腐敗難以得逞、國家對公民誠信建設的重視、反腐制度的健全和完善、監督體系的嚴密和嚴厲等。加拿大比較廉潔可歸于其不斷調整廉政的相關法律和規范、政務網上公開制度以及進行有效監督。荷蘭通過加強對公務員和公司企業的教育培訓、重點崗位重點監控來預防腐敗，同時廣泛推行政府透明制度。澳大利亞通過應用政務公開、透明行政、建成腐敗預防網絡等方式進行反腐。美國通過建立反腐敗信息系統和網站、官方與民間主體合力反腐等方式進行應用電子反腐。韓國運用政府采購信息公開系統、反腐敗信息系統和民愿處理在線公開系統進行反腐。

歸納上述10個國家的反腐經驗，分析它們反腐做法的頻次，可以找出其反腐成功經驗的共性。本文取了頻次為3及以上的6條做法：獨立反腐機構、完善法律法規、反腐信息公開、加強監督、反腐文化、電子政務反腐，其頻次分別為7、8、5、3、3、4。從以上情況來看，國外在應用電子政務反腐方面主要有下面四個方面的做法。

第一，完善相關法律治腐。新加坡在1960年頒布了該國第一部《防止貪污法》，此后又根據形勢變化的需要對其進行了多次修改，從而使其更加完善，且更具可操作性，同時還先后推出了《公務員懲戒規則》、《沒收貪污所得利益法》。瑞典于1919年、1962年、1978年先后三次制定和完善了《反行賄受賄法》。芬蘭在20世紀20年代制定了《公務刑法》。丹麥則在其刑法的有關章節中明確規定了有關貪污受賄罪的罪刑規范。

第二，成立獨立機構反腐。清廉國家都設立了高效、獨立、專司反腐的機構。新加坡于1952年設立了貪污調查局，該機構不但擁有很大的權力而且直接隸屬政府首長，獨立而不受政府官員干擾。澳大利亞新南威爾士于1989年成立的獨立反腐委員會是一個公共權威機構，獨立于政府部門。

第三，公開非涉密信息拒腐。瑞典是世界上實行官員財產申報制度最早的國家之一，并配合有其他的信息公開制度，瑞典公民有權查閱官員（直到首相）的財產與納稅狀況。在芬蘭，政府檔案館及公共部門的所有檔案不僅向專家學者開放，也對新聞媒體和公眾開放。同時，芬蘭法律還規定，每個公民和團體的收入與財產每年都要在納稅表上予以公布，稅收當局有權了解公布情況。澳大利亞主要是通過政務公開、透明行政來反腐。丹麥具有完善的財產公開和申報制度，官員的財產都是公開的，人們對官員的財產有疑問可以投訴。

第四，利用電子政務反腐。電子政務之所以能夠成為重要的預防腐敗的手段，主要是因為它具有如下一些預防腐敗的功能：一是可以通過網絡實現政務的公開、透明；二是可以借助計算機程序減少人為因素的干擾，防止公務員濫用自由裁量權，從而加大制度和規則的執行力度；三是可以對政務實施進行全程監督和實時監督。

四、國外電子政務反腐的經驗對我國信息技術反腐的啟示

比較國內外的電子政務反腐可以看出，國外更注重于獨立而有權威的反腐機構、法規的完善、制度的建設等，在此基礎上，將電子手段應用其中。我國高層領導非常注重制度的建設，注重反腐倡廉教育和廉政文化建設，但是在法律法規方面還有待進一步完善。同時，我國在反腐方面還缺乏獨立和權威的反腐機構。在利用電子政務反腐中，我國更多的是單純利用技術手段，沒有完善的制度和法規，因而治理腐敗的效果不明顯。通過對國內外反腐的比較，可以得出如下三點啟示。

第一，反腐機構的獨立性和權威性必不可少。新加坡的貪污調查局、加拿大的審計署、新西蘭的反重大欺詐調查局、澳大利亞的獨立反腐委員會都具有較大的權威和獨立性，不受政府官員干擾。這些國家反腐機構的獨立性、權威性都是法律賦予的，是受法律保護的。在我國，主要的反腐機構有各級紀律檢查委員會（黨務系統）、監察部門和預防腐敗局（政務系統）、反貪污賄賂局（檢察系統）等，其人員編制受制于各級機構編制委員會辦公室，各級辦公經費、工資等都受制于地方財政撥款，辦公設備、辦公場所等需要得到地方政府的支持，這些都制約了反腐結構的獨立性。根據我國的實際國情和法律規定，要保證反腐機構的獨立性和權威性就要重組機構，設立獨立而具權威的反腐部門。其中，中央的反腐部門可由總理直接領導，省、市、縣的反腐機構則可由省長、市長、縣長直接領導，黨的意志可以通過總理來執行，其只對最高行政長官負責，而不受其他部門或機構的管轄。

第二，法制建設是反腐成功的必要條件。CPI排名靠前的國家都有一個共性，即反腐方面的法律法規比較完善。如新加坡的《防止貪污法》、《公務員懲戒規則》、《沒收貪污所得利益法》，瑞典的《反行賄受賄法》，芬蘭的《公務刑法》等。我國的反腐建設必須基于完善的法律法規，沒有真正的法治基礎和法制建設，任何反腐廉政建設都是空中樓閣。目前我國有關反腐敗的法律法規還不完善，因此亟須整合現有的法律法規，修訂和完善反腐敗的相關法律法規，以建立更為完整和全面的反腐法規，這樣才能保證反腐工作的順利開展；同時，必須成立獨立的反腐敗機構，還要對這一獨立的反腐機構的職權、法律地位等作出明確的規定。

第三，基于完善的制度和法規，運用電子政務反腐。新加坡大力實施“智慧國2015計劃”，確保每位公民都可以獲益于信息通信技術，增加在線服務的事項，減少辦理中的腐敗介入；澳大利亞通過腐敗預防網絡等方式反腐；美國建立反腐敗信息系統和網站反腐；韓國運用政府采購信息公開系統、反腐敗信息系統和民愿處理在線公開系統進行反腐。我國在運用電子政務反腐時，主要側重于信息公開的反腐方式以及重點和高風險領域，但是這些電子政務反腐往往是基于還有待完善的法律法規和制度，這就制約了電子政務反腐的效果。同時我國電子政務反腐中還存在信息孤島、形象工程建設和對電子政務的不重視等問題，這些都影響了我國電子政務反腐的效果。

注釋

①Shim，Dong Chul，Tae Ho Eom：E-Government and anti-corruption：Empirical analysis of international data.International Journal of Public Administration，2008，31（3）.②Andersen，Thomas Barnebeck：E-Government as an anti-corruption strategy.Information Economics and Policy，2009，21（3）.③Pathak，Raghuvar Dutt，et al：E-governance to cut corruption in public service delivery：a case study of Fiji.International Journal of Public Administration，2009，32（5）.④Kim，Seongcheol，Hyun Jeong Kim，Heejin Lee：An institutional analysis of an e-government system for anti-corruption：The case of OPEN.Government Information Quarterly，2009，26（1）.⑤Shim，Dong Chul，Tae Ho Eom：Anticorruption effects of information communication and technology（ICT）and social capital.International review of administrative sciences，2009，75（1）.⑥簡·芳汀：《構建虛擬政府：信息技術與制度創新》，中國人民大學出版社，2004年，第104-106頁。⑦透明國際（Transparency International）即“國際透明組織”，簡稱TI，是一個非政府、非盈利、國際性的民間組織。1993年由德國人彼得·艾根創辦，總部設在德國柏林，以推動全球反腐敗運動為己任，已成為對腐敗問題研究得最權威、最全面和最準確的國際性非政府組織，目前已在120個國家成立了分會。它的研究結果經常被其他權威國際機構反復引用，其每年發布的“腐敗排行榜”已經在全世界產生了較大影響。