南京國民政府前期救災獎勵制度的歷史考察*

武艷敏

災荒是傳統社會直面的重大問題。從1927年至1937年這10年中，大江南北水旱蝗等自然災害及戰亂等人為災害接連不斷。為更好動員社會各種力量投入救災，同時保證善款的使用效率，南京國民政府建立了一套比較完整的災荒救助獎懲制度。目前為止，災荒救助的懲罰制度，學界已有初步的研究成果。有關災荒救助的獎勵制度，學界鮮有涉及①。基于此，本文擬通過有關檔案資料及相關史料的爬梳，對這一時期南京國民政府動員社會力量投入救災的獎勵、激賞舉措，以及實際展開的過程、效果，做出系統考察，以期拋磚引玉。這對新時期制定科學合理的獎勵制度，激發救災捐助機關、團體和個人的積極性，提升救災成效等，無不具有一定借鑒意義。

一、適時因應:救災獎勵制度的出臺及內容

從南京國民政府建立到全面抗戰爆發這十年，幾乎無年不災。其中，最嚴重的就有三次:一是自1928年起持續三年的華北、西北各省的大旱災;二是1931年以江淮流域為中心的全國大水災;三是1934年旱災奇重、多災并發的全國大災難。其間，1932年，發生了以霍亂為主的全國性大瘟疫，奪去數十萬人的生命，死于各種災害者合計不少于百萬人;1933年，黃河中下游爆發了20世紀以來最大的一次水災;1935年的交替出現的水旱災殃及大半個中國。未開列的1927、1936、1937等年份雖然災害相對較輕，但各省幾乎都存在災情及待賑災民。災多難廣，賑款卻杯水車薪。為激勸社會各界踴躍捐款，保證救災成功，南京國民政府制定了一系列針對捐資者、經募賑款(物)者、辦賑出力之政府機關人員、辦賑出力之辦賑團體及在事人員、具體興辦有利于防災御災事業及專門人員的獎勵制度，并提出了一整套獎勵的程序、標準和辦法。

(一)對捐資、經募賑款(物)以救災的獎勵規定

注重道德勸善，同時提供相應的世俗激勵，這是歷朝歷代的傳統。其中最重要的當屬捐納制度或捐官制度。這種制度至少從秦代開始一直沿襲至清。特別是在1871年天津賑案時，對賑災辦捐收捐有功者授予實職之后達到登峰造極的地步。長遠而觀，此種收捐實職制度帶來的舞弊使立政的初衷發生根本扭曲。由于捐納救災代價比較沉重，民國后很少沿用。就筆者掌握的資料來看，國民政府時期已不再采用捐納或捐官激勵社會捐資，對民眾捐資的回報更側重于頒給褒章、褒狀、匾額等精神鼓勵方式。其對捐(募)的獎勵主要體現在1928年11月的《振款給獎章程》和1932年6月的《振務委員會助振給獎章程》以及《辦賑團體及在事人員獎勵條例》里面。

《振款給獎章程》主要是針對私人或私人團體捐助振款或自辦振務的獎勵，按照規定，獎勵方式分兩類四種。其中，兩類為褒章和匾額;四種即省務會給予銀質褒章、國民政府振款委員會給予金質褒章、題給匾額以及國民政府題給匾額。同時，對匾額及褒章的給予程序、給予機關做出了相關規定②。

1932年，振務委員會在《振款給獎章程》的基礎上進行增修后，又出臺了《振務委員會助振給獎章程》。該章程將獎勵的類別增為匾額、褒章、褒狀三類;另外就是提高了捐款給獎的標準，其等級標準分100元、300元、600元、800元、1000元、3000元、5000元等七個等次，分別給予四至一等銀質褒章及三至一等金質褒章和褒狀等級別的獎勵。③私人或團體捐助振品給獎時由振務委員會根據時值估定代價數目比照捐助振款之規定給予;經募振款振品之私人或團體得比照上述捐款數加四倍為給獎標準;所有受獎勵人員及事跡均報內政部備案等等。④

《辦賑團體及在事人員獎勵條例》第五條明確了對于捐助賑款、辦賑貢獻程度和募捐一定數額相關人員由相關部門給予相關獎勵的規定。該條例與《振務委員會助振給獎章程》二者并不沖突，凡是以私資捐助賑災或募集巨款助振者，除依照上述規定外，仍適用于《振務委員會助振給獎章程》各條的規定⑤。

綜上，國民政府獎勸捐募團體或個人主要是褒章、褒狀、刊發紀念碑碣、匾額之類的精神鼓勵，主要是為了滿足人們的心理需要，比之帝制時代尤其是清代采用捐官制度來調控災時社會財富再分配的制度有了很大進步，它至少在理論上避免了賣官鬻爵帶來的官僚機構臃腫以及有些人“始散財以得官，終聚財以剝民”的貪污之弊，從制度選擇來看，有積極意義。

(二)對辦賑出力之政府機關人員的獎勵規定

對官員救災的政績獎勵常常與其職位升遷、嘉獎及其級俸等聯系起來。如清朝時將救災與官吏的黜陟結合起來，把辦賑的好壞作為評估政績、衡量能力、確定優劣的重要考核內容。⑥北洋時期曾制定有《辦賑獎懲暫行條例》，對于政府或地方長官委任之辦賑人員作出了保獎升用或實職、勛章、獎章等幾個類別的獎勵規定⑦。

國民政府時期有關此方面的規定更加詳備。相關的法規主要有1929年1月《縣長獎懲條例》、1930年5月《辦理振務人員獎恤章程》、1931年10月的《辦理振務公務員獎勵條例》、1930年6月公布、1933年4月修正的《振務委員會職員獎懲規則》等。獎勵一般分為明令嘉獎、升敘、晉級、加俸、記功、記大功、嘉獎、褒章等多種形式。

《縣長獎懲條例》主要是針對縣長而定的條文?？h長為親民之官，對于該轄區之民眾負有災時救助責任，凡是縣長有以下與救災辦賑有關之事實者:辦理賑務異常出力，使境內災民無流離失所者;設立救濟機關，使無告之民各有所養者;勸導縣民植樹成活在兩萬株以上者;以及興辦水利、辦理公共衛生卓有成效者等，即可由民政廳查核酌予升敘、加俸、記功、記大功、嘉獎之獎勵⑧。

《辦理振務人員獎恤章程》主要是考慮到救災辦賑中出現的受傷、致殘或意外事件而做出的相應獎恤規定。凡是辦理振務有一定勞績者，由主管官署出具證明書，給予獎勵。分別由國民政府題題給匾額、振務委員會題給匾額或給予金質獎章、各省振務會題給匾額或給予銀質獎章。規定凡是辦振受傷導致身體殘廢或精神失常不能任事者，給予本人一次性撫恤金;因辦振遇有不能抗御之事變或因勞致疾以致亡故者，則給遺族一次性撫恤金;本人及遺族一次性撫恤金金額為50—200元，振務委員會直接辦振人員由振務委員會核發，各省則由各省振務委員會酌擬數目送經省政府核定發給并呈報振務委員會函轉內政部備案。⑨

“件”的構成情形增多。新舊規則均列出了6種最為常見的情形，即“文件正本與定稿為一件”、“正文與附件為一件”、“原件與復制件為一件”、“轉發文與被轉發文為一件”、“報表、名冊、圖冊等一冊(本)為一件”、“來文與復文可為一件”。此外，新規則新增5種情形，即“正本與翻譯本為一件”、“中文本與外文本為一件”、“簡報、周報等材料一期為一件”、“會議紀要、會議記錄一般一次會議為一件”、“有文件處理單或發文稿紙的，文件處理單或發文稿紙與相關文件為一件”，體現了繼承性與發展性的統一。

《辦理振務公務員獎勵條例》顧名思義是專門針對公務員的獎勵條例，按照規定，公務員辦賑有一定成績者，均可由其所在單位或上級機關核實后，根據成績大小，給予包括明令嘉獎、升敘、晉級、加俸、記功、給予振務委員會金質褒章、獎予振務委員會銀質褒章、嘉獎八種類別的獎勵，同時規定，曾犯辦振人員處罰條例經受處分者，可在應受獎勵時按照輕重分別抵消⑩。

《振務委員會職員獎懲規則》是專指對振務委員會內部職員的獎懲，按照規定，凡是本會職員勤慎從公忠于職守、才能卓越著有勞績、研究與擔任公務有關之學術確有心得者，均可根據情況得到嘉獎、記功、記大功、一次性獎金、晉級之類的獎勵，并且規定功過可以相抵，并制定了相抵的辦法等等。（11）

(三)對辦賑團體及在事人員的獎勵

隨著晚清政府救災功能的弱化，義賑的興起，出現了大量的辦賑慈善團體，相應地減輕了政府救災的壓力，作為回報和鼓勵，國民政府也制定相關的獎勵措施。相關的條例主要有兩個，即1931年10月公布施行、1932年7月修正公布、1933年3月又經修正的《辦振團體及在事人員獎勵條例》與《辦振團體在事人員恤金章程》?！掇k振團體及在事人員獎勵條例》主要是對以賑濟國內災祲為目的而依法組織的團體及在事人員在辦理賑務方面成績卓著者進行相應獎勵的規定。按照條例，獎勵根據賑災團體及其所辦救濟范圍、活人人數等分為明令褒獎、國民政府和振務委員會不同級別頒給的褒狀或匾額、褒章及準予建立紀念碑碣等七種。（12）

《辦振團體在事人員恤金章程》是專門對以賑濟國內災祲為目的，依法組織的團體及在事人員的給恤條例。該章程的內容規定與《辦理振務人員獎恤章程》大同小異，是在前者基礎上略事增加而來，即增加了對于連續辦振十年以上勤勞卓著而亡故者也給予遺族一次性撫恤金的獎勵;另外，就是撫恤金的發給上稍有變化，凡是屬于全國性辦振團體者，撫恤金是由該團體開具事實呈請內政部、振務委員會會呈行政院核定令財政部給發;屬于地方性辦振團體者應呈請所在省區之振務會酌擬數目，送經省政府核定發給，并報內政部、振務委員會備案（13）。對具體興辦有利于防災御災事業及專門人員的獎勵方面的法規條例主要有:1929年1月的《興辦水利防御水災獎勵條例》、1929年2月的《防疫人員恤金條例》、《捐資興辦衛生事業褒獎條例》、《防疫人員獎懲條例》、1929年4月的《捐資舉辦救濟事業褒獎條例》、1932年2月的《捐資興辦衛生事業褒章給與規則》等。

《興辦水利防御水災獎勵條例》主要是針對建造及修繕堤埝或疏導淤塞以防水患、開辟水道以利灌溉與排水兩項事項的舉辦者給獎方面的規定。給獎包括補助工程費、貸給工程費、獎勵出力人員三種;凡是舉辦第一項事業工費超過一定數目(最低為5000元)者，均可按照規定獲得工程費一定比例的補助金;舉辦第二項事業的給獎是按照灌溉面積與工費多少，給予不同比例的貸給金與補助金;貸給金與補助金原則上由省政府水利經費項下抽撥，但補助金全年超過5萬元，貸給金超過10萬元而水利經費不足者得請由內政部轉請國民政府酌給補助，同時規定，貸給金利息不超過1分;另外，條例還作出了對經辦人依其捐資或經募款額多少給予不同獎勵的規定。（14）

《防疫人員獎懲條例》是對從事檢疫人員的獎懲規定。不論是否為公務員(對協助防疫之慈善團體也適用)，依其成績大小，均可得到升用或呈請國民政府給予褒狀、晉級或給予褒章、記功或嘉獎的獎勵。《防疫人員恤金條例》是對因防疫而染疫身死之防疫員給予的恤金及善后規定（15）。凡是中央或地方政府臨時派遣防疫之公務員、當地負有防疫職務之公務員、前兩者以外從事防疫之醫師、協助醫師執行防疫事務員、襄助公務員處理防疫事務者染疫身死，均可由衛生部依其勞績給予500—5000元不等的一次性撫恤金(遺族領受順序按官吏恤金條例所定)，并酌給100—1000元之間的殮葬費;同時對隨同防疫人員在疫地服務之工丁染疫身死者也給予不超過200元的一次性撫恤金和50元殮葬費。（16）

《捐資興辦衛生事業褒獎條例》是對以私財捐助辦理公共衛生及醫藥事業而不以營利為目的的私人或私人結合之團體的給獎規定。按照捐資的多少，分別給予不同的獎勵。（17）《捐資興辦衛生事業褒章給與規則》則是對褒獎條例應給予的褒章、褒狀式樣、佩戴、遺失后的補發等方面的具體規定（18）。

《捐資舉辦救濟事業褒獎條例》則是對捐資舉辦如水利、衛生等以外的救濟事業所作的給獎規定。無論以個人名義或私人團體名義捐助均按捐資多寡分別題給獎匾，并規定了不同獎匾給予時所應遵循的程序。（19）

二、據章給獎:救災獎勵制度之實施

“人除非在危急的時侯，否則是不愿盡十分的心力去做事的?！保?0）采取相應的獎勵措施不僅可以使被制約者加倍努力，把事情做好，而且可以激發被約制者蘊蓄力量，集中注意于一事一業，因而對被制約者的付出給予相應的酬報和獎勵是必要的。故而國民政府時期不但從制度上重視其法規建設，在實踐上也身體力行。

救災辦賑，資金為要。國民政府為廣募資金，基本上按照制度規定，給予相應的獎勵。如1929年2月，為昭激勵，國民政府按照《振款給獎章程》，給予北平銀行公會題予“勇于為善”的匾額，同時對捐款人楊佑之、王作霖頒給獎證并給二等金質褒章的嘉獎（21）。1930年12月，按照《振款給獎章程》第四條規定，國民政府給予捐助江浙賑款的蔣介石題給匾額并頒發特等金質褒章的獎勵。（22）總之，諸如此類的獎勵實例翻檢史書應不會少見。另外，從振務委員會歷年頒發的捐款褒章統計數字也可窺見其實施的大致概況。

據振務委員會1931年給予捐款褒章統計可知，截止到1931年中央振務機關共給予捐款褒章302座，其中給予捐款人286座，占褒章總數的94.7%，給予經募人 16座，占褒章總數的 5.3%。（23）截止到1936年2月底前，據振務委員會不完全統計，自1931年起，共發金質褒章一等12枚、二等110枚、三等131枚;銀質褒章一等40枚、二等68枚、三等188枚、四等516枚。（24）共計1065枚。上述統計數字僅為振務委員會所發褒章，如果加上國民政府所發之褒章，數字當必大于其上。上述實例與數字統計均表明，有關捐募賑款之制度確實得到了重視和執行的。

款不虛靡，惠及災黎。這與辦賑人員的精神和態度關系至深。為激勸辦賑人員盡心救災，認真辦賑，國民政府也非常重視貫徹落實對辦賑出力人員有關獎勵法規條文的實施。1929年8月，國民政府根據賑災委員會的呈報:常務委員朱慶瀾募集賑糧，運輸救濟，奔馳關塞，勞瘁不辭;王震歷辦慈善事業，苦心經營，惠及災黎存活甚眾，均屬辦賑異常出力，給予兩人明令嘉獎之獎勵，以昭激勵。（25）1932年3月，查照辦理公務員獎勵條例，給予1931年盡心救助河南災荒的查災放振委員汪守珍、楊名聲等四人振務委員會金質褒章各一枚。（26）諸如此類的獎勵實例，不乏史料記載。

在實際工作中，盡管一般都是按照法律規定照章給獎，但也不乏為激勵人員重加獎賞的事例。如1933年，在一次堵口工程中，發生事故，七八名工人落水，2人淹死，幾人死里逃生。這樣一來，工人不再敢上工，除河務局多方動員安撫外，時任黃河堵口工程處的處長孔祥榕也對落水死難人員重加獎扶:為每位死者發放3000元撫恤金(按給恤章程規定，給予本身或遺族一次性恤金最大金額才為200元)，并封為“將軍”，建廟供奉。對未死者也給予佩戴“光榮牌”(所有人見此牌必須立正致敬)的優厚獎勵。經過采取這些鼓勵措施，工人才復工把口門堵塞合龍。（27）

三、問題與反思:救災獎勵制度之檢討

從理論上講，救災獎勵一則鼓舞有功績者繼續努力;二則激勸他人之努力。即在獎勵時人的同時可以達到激勵后人的目的。獎勵對于維護社會安定，維持持久的社會救濟無疑都有重要促進作用。

就目前所見振務委員會頒發的獎章1065枚(截止到1936年2月)來看，其中給予捐募人的至少應占一半以上(因僅1931、1932這兩年就頒發給捐募人422枚獎章)，統觀這一時期來自社會捐募的賑款占據整個賑款比重很大一部分，可以推知獎勵政策在貫徹實施過程中確實是起到了一定作用的。但是，獎勵制度貫徹執行中仍有值得檢討的地方。最主要的是獎勵并非真正照章而行，人為操作同樣侵蝕到這一領域，降低了獎勵實效。如河南省每年對河工的獎勵，并不只是河工人員才能得到，省長往往將其親信加入請獎名單之中。有時因省長加入私人太多，反而使真正出力人員得不到應得的獎勵。（28）這種適當者固屬不少，不應得者也比比皆是獎勵不公的狀況，容易使人生怨，而僥幸得獎者，同樣會產生輕視獎勵者的心理。（29）如陶述曾在回憶中講到，1922年河南省利用賑款修筑“華洋堤”，他到黃河大堤工地任督工兩個月，但實際僅到工地走了兩趟，什么力也沒出，后來竟被保薦任官，連他自己都感到慚愧(據說，此獎勵幕后有人為他推薦，只不過他本人并不知情)，因此在他看來，“薦任官執照”連一塊錢都不值(當時領執照需交1塊錢印花稅)。（30）另外，訂制褒章、褒狀之類的獎品也需要一定的花費。據有關資料，從捐款100—200元者到捐款5000元以上者，在領取相應褒章時還需繳納5—8元不等的訂制費。（31）這樣一來，就無形當中增加了整個救災辦賑的費用。

還有一個值得注意的現象，就是社會捐贈的多少和參與的廣度最終并不取決于政府獎勵的力度，而主要取決于經濟發展的狀況。這可以從以下幾個方面得以體現。首先，從政府勸捐的對象來看，一般是富裕人家。如《救荒策》稱:“地方大饑，宜勸富室營造土木及一切當行之禮，使貧民得以資生?！保?2）其次，從慈善團體募款地區看，都是針對經濟較發展的諸如上海、北平等大中城市。特別是上海，完全成了每次災荒時救治資源的必取之地，沉重的政府軍政負擔和層加疊累的社會“包袱”，讓這個中國最大的工商之都也疲于應付。相反，廣大的農村由于近94%的人都無法維持最低生活（33），非但不能在“社會化”的資源集聚中擔任一個角色，反而成為救災的對象。（34）另外，從個人捐款來看，也大多是諸如杜月笙、孔祥熙等擁有一定資產的社會名流。最后，從業界捐款來看，一般都是集中在工商金融經濟發展較快的行業和地區。如在工商金融業繁盛的上海，尤顯其牛耳之勢。

綜上，盡管獎勵制度對社會各界捐款有一定激勵作用，但是最終決定捐款數量的決定因素還在于經濟發展的程度，很難想象，一個僅能維持溫飽的社會、企業和個人能在救災過程中貢獻更多的物資。因此，在制定和完善相關獎勵制度的同時，加快經濟的健康持續發展，增強抵御災害風險的能力，乃是我們今后救災工作致力的方向。

四、小結:救災獎勵制度的特征及鏡鑒

通過對上述救災獎勵制度理論與實踐相結合的歷史考察，從中可以發現，這一階段的救災獎勵制度呈現出如下特征，并給我們提供一定的歷史借鑒:

其一，從救災獎勵制度內容看，分門別類，制定了針對不同對象、不同層面、不同行業防災救災的法規條文，同時，還具體詳備地規定了給獎的級別、程序與手續，從制度層面看，無疑體現出明顯的時代演進和近代化特征。

其二，從救災獎勵的方式看，這一時期獎勵形式力圖避免之前捐納制度物質激勵的弊端，更側重于精神和道德層面，其制度選擇的積極意義更加明顯。而對官員救災的政績獎勵在借鑒前人基礎上制定更加詳備，從制度上為積極防災救災提供了法律保證。

其三，從救災獎勵制度的實踐看，國民政府基本上是按照制度規定，對捐募的團體和個人、辦賑出力的人員給予相應的酬報和獎勵，間或還能看到為激勵人員重加獎賞的事例，體現出一定的制度彈性和靈活性。

其四，從救災獎勵制度實施過程看，除了有良性彈性一面外，負面因素也多有呈現:人為操作、無功受賞、功賞不當等現象多見，無形當中降低了獎勵的效用。

其五，從救災獎勵制度的效果看，盡管獎勵制度對救災捐募有相當的激勸效用，但決定捐募的數量與之并不存在必然關聯，最終決定因素乃在經濟發展的程度。

注釋

①武艷敏:《南京國民政府早期救災懲罰規定的歷史考察》，《鄭州大學學 報 》2010 年第 5 期 。 ②③ ④ ⑤ ⑩ （11） （12） （13） （15） （16） （17） （18）《中 華 民 國 法規大全》(一)，商務印書館，1936 年，第 802—3、797、797、804—805、804、797—8、804—5、805、1128、1128—29、1090、1090—1091 頁。⑥孫紹聘:《中國救災制度研究》，商務印書館，2004年，第62—65頁。⑦《辦賑獎懲暫行條例》，《東方雜志》1920年第17卷第23期。⑧行政院秘書處:《國民政府行政院公報》第28號，1929年，第47—50頁。⑨《賑務法規一覽》，中國第二歷史檔案館藏，12—2970。 （14）行政院秘書處:《國民政府行政院公報》第17號，1929年，第8—11頁。 （19）行政院秘書處:《國民政府行政院公報》第42號，1929年，第1—2頁。 （20）楊雅彬:《近代中國社會學》(上)，中國社會科學出版社，2001年，第185—186頁。 （21）行政院秘書處:《國民政府行政院公報》第26號，1929年，第22—23頁。 （22）行政院秘書處:《國民政府行政院公報》第216 號，4631 號，1930 年，第51 頁。 （23）振務委員會:《賑務統計圖表(民國二十年)》，上海圖書館藏，見捐款褒章。 （24）《振務委員會委員長許世英與朱慶瀾交接有關文件(1936年2月)》，中國第二歷史檔案館藏，116—13。 （25）行政院秘書處:《國民政府行政院公報》第74號，1929年，第5頁。 （26）監察院秘書處:《監察院公報》，調查裁厘及賑災特刊，1932年，第95頁。 （27）錢鋼、耿慶國:《二十世紀中國重災百錄》，上海人民出版社，1999年，第254頁。 （28）中國人民政治協商會議河南省委員會文史資料研究委員會:《河南文史資料選輯》第37 輯，第21 頁。 （29）孫本文:《社會學大綱》(下)，世界書局，1931 年，第55頁。 （30）中國人民政治協商會議河南省委員會文史資料研究委員會:《河南文史資料選輯》第16輯，第78頁。 （31）《旅平河南賑災會移送災民墾荒就食 辦理急振征信錄》，河南省檔案館藏，A大類B6屬類581，第22—23 頁。 （32）賀長齡、魏源:《清經世文編》，中華書局，1992年，第1033頁。 （33）朱其華:《中國農村經濟透視》，中國研究書店，1936年，第4頁。 （34）孫語圣:《對民國與當前我國救災體制的“社會化”思考》，《廣西社會科學》2007年第9期。