“雙反”措施下中國戰略性新興產業的優化發展

河北大學經濟學院 李蛟

2008年以來，受全球金融危機和歐債危機不斷深化的影響，歐美在對華貿易保護措施的選擇上呈現出更加復雜和嚴厲的態勢。2011年10月，美國商務部對來自中國太陽能電池啟動反傾銷反補貼調查，并在2012年10月10日作出不公平終裁：裁定中國企業反傾銷稅率從18.32%到249.96%不等，反補貼稅率從14.78%到15.97%不等。此外，2011年中國光伏產品出口到歐盟的總金額約為204億美元，且歐洲一直占據著全球光伏市場逾70%的份額；2012年9月6日，歐盟委員會啟動對華光伏組件、電池、硅片等產品反傾銷展開調查，11月8日對自中國進口的光伏電池產品發起反補貼調查；這次歐盟“雙反”調查成為中國歷史上迄今為止涉案金額最大的貿易爭端，給中國光伏產業帶來了沉重打擊。因此，合理預防規避和積極有效應對“雙反”措施是中國出口產品國際競爭力維持和提升不可忽視的關鍵環節，這不僅對于本國傳統產業升級和結構轉型具有針對性的借鑒意義，而且對于戰略性新興產業的形成和發展具有重要的戰略意義。

1 “雙反”措施與WTO規則

國際貿易救濟措施主要是指進口國對國際貿易過程中出現某種特殊情勢并對本國國內產業產生不利影響時實施的矯正或補救措施。反傾銷措施和反補貼措施是各國為了保護國內產業經濟安全和國內企業利益所廣泛采取的主要國際貿易救濟措施，二者合并使用通常簡稱為“雙反”措施。“雙反”措施本身是WTO規則所允許的，其存在是為了糾正貿易扭曲現象，而其濫用構成的“雙重救濟”恰恰又造成了新的貿易扭曲，形成了新的非關稅壁壘。作為貿易救濟方式的“雙反”措施，在很大程度上已經成為歐美等國家實現新貿易保護主義目的的工具，變為非關稅壁壘的一種新形式。

從理論上講，“雙反”措施是違背國際貿易基本游戲規則的；但是，在實踐中，一國如果頻繁采用，那么貿易對手國也可以對等應對，這反映出一種貿易關系的對等平衡。即使一項貿易救濟措施在WTO體制框架下有法律依據，也并不必然意味著該種救濟措施實施的過程和結果符合WTO的相關規則。因此，在WTO內對一項措施的合法性或者合規性檢驗，除了需要考察發起該措施的法律依據之外，還應對該措施實施的過程和結果是否合法或合規予以審查，這也已經被歷來WTO爭端解決機制專家組和上訴機構的裁決所證實。

一般而言，如果出口成員方政府提供的是符合WTO 《補貼與反補貼協定》中規定的不可訴補貼，同時出口企業又存在與該補貼無關的傾銷行為，那么進口成員方政府就只能適用反傾銷措施，而不能適用反補貼措施；如果出口成員方政府提供的是WTO 《補貼與反補貼協定》中規定的禁止性補貼或可訴性補貼，同時出口企業還存在與補貼無關的傾銷行為，那么進口成員方政府就可以對此同一進口產品適用“雙反”措施的。根據WTO的相關規則，“雙反”措施能否合并適用需要具體情況具體分析。在適當情形下，進口成員方可以對出口成員方的同一產品合并適用雙反措施，合并征收反傾銷稅和反補貼稅，但合并征稅不得構成雙重救濟。在存在不對等的國際貿易中，一方如果長期享有來自政府的補貼或者出口退稅等獲得的比較優勢，則貿易伙伴的另一方勢必喪失其合理利益（或者損害了其合理利益），因此遭受損失或者侵害的一方會運用WTO相關規則及其國內貿易法案維護自身產業的合理利益和訴求。由政府扶持的國內相關產業，需要了解國際貿易的通用規則，熟悉不同產業演變的趨勢，出口產品補貼采取的方式要符合不可申訴補貼的范疇、而不能觸及可申訴補貼的貿易“雷區”，這樣才能有效避免貿易摩擦，切實保障出口貿易產品獲得最終的國際競爭力。

2 中國戰略性新興產業發展進程中的“滑鐵盧”——光伏產業遭遇“雙反”措施

2.1 中國光伏產業產能膨脹和市場自身調節

2011年全球多晶硅產能40萬噸，實際產量24萬噸，其中中國8.4萬噸，產能嚴重過剩；2011年全球光伏組件產能60GW，實際產量30GW，中國21GW，產能也嚴重過剩。中國光伏生產企業的前15家產量占全世界市場需求的70%。而在歐盟和美國對“雙反”要求調查的企業，中國就有73家[1]。這種過剩產能的形成并不是一蹴而就的，是和中國國內戰略性新興產業盲目擴張緊密相關的。

從2007年到2012年連續6年，光伏組件價格下降了86.6%，系統價格下降了83.3%，光伏電價下降了76.2%。由于中國光伏組件售價迅速下降，到2012年6月已低于0.5 歐元，光伏上網電價在歐洲已達到平價，意味著合理光伏發電成本已低于了電網電價[2]。國內光伏企業并沒有充分重視外部需求變化可能帶來的沖擊，同時缺乏行之有效的預警機制和應對機制，那么遭遇貿易對手國家的保護措施制裁就在所難免了。

2.2 “雙反”措施誘因下戳破了中國光伏產業發展“泡沫”

2011年，歐債危機深度惡化，包括德國、意大利等國，光伏裝機量的增長率從2010年的129%降到了71%。從2004年到2011年，中國光伏產品出口比例都維持在80%～90%以上，這說明中國光伏產品過度依賴海外市場，而歐美國家光伏發電年增長率快速下降就把產能需求大于供給的矛盾暴露出來[3]。這種變化在2008年全球國際金融危機和隨后的歐債危機中是可以預見的結果，外部市場需求驟降和國內出口產能急劇擴張形成強烈反差，給貿易對手采用“雙反”措施創造了有利條件。

光伏企業盲目擴張造成企業利潤大幅下滑，超低價競爭是產能嚴重過剩的一個必然結果。一旦國外市場出現風吹草動，國內晶硅制造業就會出現大量產品積壓、資金鏈斷裂，不利于中國國內光伏產業持續健康發展。創建于2005年、2007年6月1日美國紐交所上市、中國光伏產業的領頭羊賽維在2008年鼎盛時期實現多晶硅片產能1000兆瓦，成為世界第一個實際產能進入吉瓦俱樂部的光伏企業，當年賽維年銷售收入達128億元，麾下員工有7000余人。而2012年賽維LDK的財報顯示，第二季度其凈虧損2.54億美元，相比于2011年同期增加1.65億美元，同比擴大186%。截至2012年第二季度末，賽維LDK總資產64億美元，總負債59.54億美元，負債率為93%，相比于上季度增長4%。目前賽維的負債總額248.93億元，短期負債為200.9 億元。2011年底，賽維的負債總額為302.30億元[4]。此外，英利、尚德、天合、阿特斯等其他國內光伏龍頭企業2011年在其相關產品上也均出現了不同程度的虧損或者利潤劇減。可見，政府的過度扶持和監管缺位是造成國內光伏產業產能過剩的重要推動因素，因此產業國際競爭力的構建和提升要緊緊與該產業的發展階段和資源合理配置相吻合，切勿揠苗助長。

2010年，光伏產業毛利率還在30%左右，到2011年就降到10%以下了，而這個行業企業毛利率若達不到10%則已難以實現盈利；到2012年上半年，海外上市中國光伏產業股中，毛利率低至1%以下者已經比比皆是，有的甚至為負數。從已公布的2012年上半年財報來看，66 家光伏上市企業凈利潤降幅普遍超過50%，毛利率均低于10%，10余家光伏上市公司虧損[5]。可見，中國光伏產業的發展在國外“雙反”措施進逼誘因下從巔峰跌入谷底，對國內戰略性新興產業結構優化的前瞻路徑選擇提供了有益的經驗和教訓。

3 美國“雙反”新規折射新貿易保護主義的動態遞進演變

2012年，美國參眾兩院又通過了關于對所謂“非市場經濟國家”適用1930年關稅法的反補貼稅條款及相關問題的關稅法修正案，并由美國總統奧巴馬簽署該修正案已正式成為法律而予以實施。該法案可以溯及2006年11月20日起所有對中國的反補貼調查，同時美國商務部在行政程序上也對涉及所謂“非市場經濟國家”的反傾銷調查中傾銷幅度的計算方法頒布了幾個相關的行政規章。自2006年11月20日美國對中國銅版紙發起首例“雙反”合并調查以來，截至2012年3月，共發起了31個案件。其中24個案件中對中國產品同時征收反傾銷稅和反補貼稅，以阻止中國商品出口到美國[6]。

美國作為自由貿易的倡導者和全球化的受益者，頻繁出臺貿易保護措施，是對其他貿易伙伴國啟動“雙反”調查最多的國家。截至2012年11月6日，美國共有282項反傾銷稅和反補貼稅，涉及全球36個國家的120多種產品，其中約有41%是針對中國，包括消費品、鋼鐵產品、農產品、海鮮和化學品等多個類別[7]。只要危害或將要危害進口國競爭力的產品，就可以將出口國產品列入“雙反”產品調查和征收的范圍。中國遭受“雙反”調查的產品范圍逐漸擴大，從以前的低附加值產品（輕工和化工等相關產品遭受調查的比重大幅度下降）逐漸轉向高附加值的產品（標準鋼管、無縫鋼管、油井管及輪胎等）。從一定意義上反映出中國目前出口產品應對WTO相關規則方面沒有引起足夠重視，并未站在戰略高度來審視這一現象的存在。

然而，國際貿易存在的這種現實不平衡狀況還可以從貿易伙伴國之間的開放程度中深入探討，即中國在其具有優勢產品的出口貿易沒有采取限制措施。相反，美國則在其具有優勢產品的出口貿易上限制向中國的出口，其結果是兩國都無法充分地利用對方的市場進行優化配置資源，導致兩國貿易失衡和貿易摩擦的增加和升級。因此，中美兩國之間需要審慎對待這樣一個具有戰略意義的議題，最終的結果對雙方的貿易深度和廣度都會產生重要影響。美國“雙反”的示范效應勢必會在其他國家對華產品采取歧視性貿易政策，增加了中國出口產品的成本和難度，也加大了中國與其他貿易伙伴貿易摩擦的可能性。

4 中國戰略性新興產業應對“雙反”貿易救濟優化發展的對策

近年來，隨著中國在對外貿易中地位的迅速提高和出口規模的不斷擴大，歐美等國家為實現保護國內產業的目的，對中國頻繁地實施了“雙反”措施，在客觀上減弱了中國出口產品的比較優勢，阻礙了中國對外貿易的發展。“雙反”調查正在成為一些主要貿易伙伴國家經常采用的手段，中國要積極應對和合理回擊，相應地采取對等手段來保護國內市場和國內企業的正當利益，注重從宏觀和微觀兩個層面把握機遇尋求貿易關系的平衡。

4.1 宏觀層面的國際對策

中美貿易平衡實際上居于全球貿易均衡的核心地位，只有從互補共贏的戰略角度把握中美貿易平衡，才有助于緩解和化解所有貿易對手之間的貿易摩擦。首先，從中美兩國貿易模式的基本性質來看，兩國之間是互補和互惠互利的。從貿易的演變格局來看，中國在貨物貿易方面具有比較優勢，而美國則在服務貿易方面具有比較優勢；從貨物貿易的內部結構來看，中國在服裝類、鞋類、家用電子類等勞動密集型產品方面具有比較優勢，美國則在一些資本和技術密集型產品方面具有比較優勢。因此，兩國之間通過相互利用市場和優化資源配置而從貿易中實現雙贏。其次，要統攬全局對待兩國協調的空間與誠意。中國是世界上最大的發展中國家，美國是世界上最大的發達國家，兩國經濟在發展階段上存在著顯著的差異，兩國之間因明顯不同的要素稟賦結構而具有很強的貿易互補性，因此雙方貿易協調發展的空間和潛力很大。最后，在國際政治上，中美兩國具有諸多共同的戰略利益，共同發展的意愿十分明顯和強烈，因小失大是沒有戰略前瞻視角，這是與互惠雙贏的共同理念背道而馳的。有效處理中美之間的分歧與貿易摩擦，也有助于打通中歐之間的政治壁壘和貿易保護，這對于全球貿易均衡無疑起到穩定器的作用。

4.2 微觀層面的國內對策

第一，要注重技術創新和掌握關鍵核心技術，持續地開展基礎性、前沿性研究，為戰略性新興產業的發展奠定良好的技術儲備。光伏產業由盛及衰的根本原因就在于其自身的快速發展并沒有改變“兩頭在外”的畸形產業結構。一方面，國內企業未能掌握關鍵核心技術，只是充當了海外廉價組件的生產商和代工商。例如，目前多晶硅產業提純的核心技術主要掌握在國外七大廠商（包括美國的Hemlock和MEMC、挪威的REC、德國的Wacker、日本的Tokuyama、Mitsubishi Material和Sumitomo Titanium等公司）手中，它們因壟斷了全球多晶硅原料的供應而獲得了太陽能產業極為豐厚的超額利潤。另一方面，國內大多數光伏設備需高價被動從國外進口，無形增加國內光伏下游市場的研究開發成本[8]。作為戰略性新興產業，中國光伏產業也應加速蛻變，不僅要擺脫過去那種創新能力弱、核心技術少、過分依賴國際市場的發展模式，同時還要遏制新興產業的產能盲目擴張和產業結構的優化升級，這一過程中政府的產業政策扶持和引導作用至關重要和不可或缺。

第二，加強產業規劃和上下游產業鏈的合理布局，構建戰略新興產業與傳統產業之間的有機協調，提升國家綜合產業國際競爭力。在多晶硅等光伏產品已出現產能過剩的情況下，有關政府和企業要合理規劃投資，針對多元化的光伏市場需求開發相關的差異化產品，提高產品和服務質量，避免產品同質化和行業內部惡性競爭。要將發展戰略性新興產業和傳統產業升級之間形成有效銜接，這種產業之間的反饋回補機制有利于提高整體產業的綜合效能。通過不斷整合現有資源，加快應用高新技術和先進適用技術改造提升冶金、紡織、化工等傳統產業，不斷推動傳統產業集群發展和產業優化升級。以光伏太陽能、風電裝備為主的新能源產業，以石化新材料為主的新材料產業，以船舶、鑄件等重大裝備制造為主的現代機械制造產業，以服務外包、化學創制新藥、中藥制藥為主的生物醫藥產業，以集成電路封裝、光通信器件、多層線路板、RFID技術應用為主的電子信息和傳感網產業等戰略性新興產業多點帶動和多維驅動發展。在經濟全球化的大背景下，一定要充分有效利用國內和國際兩個市場，整合國內和國際兩種資源，以發展戰略性新興產業為契機培育新的經濟增長點，加快推進中國整體產業結構的優化升級和綜合國際競爭力的提升。

第三，要妥善處理和積極應對“雙反”措施等各種形式的國際貿易救濟。經濟全球化促使國際金融市場、產業分工和科技創新合作共同發生作用，中國在為全球市場提供質優價廉產品的同時，有效降低了各國光伏產業的建設成本和應用成本，也為應對全球氣候變化和發展低碳經濟做出了積極貢獻。對于歐美等國家采取的貿易救濟措施，政府、相關企業和行業中介組織都要充分做好積極應訴準備，對外增信釋疑，共同維護產業和企業的合法權益。中國對自美國進口的取向性硅電鋼實行“雙反”調查，就是對國內市場的合理保護和對公平市場環境的維護，是一種積極應對的姿態和策略，同樣也會給予貿易對手濫用國際貿易救濟措施的有效防御和回擊。從長期來看，歐美針對中國光伏等新能源產業的壁壘將繼續存在，特別是在技術貿易壁壘方面將更加苛刻。與此同時，隨著智能電網等相關配套設施的逐步完善以及配套政策的推出和有效落實，中國光伏需求未來將有極大的提升和增長空間。同時，強化本國政府和行業協會組織在保護和支持國內產業、增強其國際競爭力方面重要的協調和管理作用，切實建立反傾銷預警系統，及時監控國外產品的進口以及通報國外反傾銷動態，提高國內企業聯合應對“雙反”措施的能力。

第四，運用WTO相關規則維護自身正當的合法權益。首先，要善于運用原產地規則合理規避“雙反”救濟。美國法律規定，如果輸美組件所使用的電池片原產地為中國大陸以外的地區，則將不被征收反傾銷和反補貼稅[9]。據了解，歐盟成員國意大利和希臘的法律規定，如果光伏發電項目的主要零部件原產于歐盟國家或歐洲經濟區國家，該項目生產的電力即可獲得一定金額或比例的上網電價補貼。以意大利為例，2010年中國光伏電池片和組件對意出口額為48億美元。2011年意方出臺上述補貼措施，當年中國相關光伏產品出口額降至38.8億美元；2012年前9個月對意出口額僅為7.6億美元，同比下降78.8%[10]。歐盟部分成員國使用的上述補貼措施違反了WTO關于國民待遇和最惠國待遇的規定，其實質構成了WTO規則中禁止使用的進口替代補貼，已經嚴重影響中國光伏產品的正常出口，損害了中國作為WTO成員正當的合法權益，因此中國政府有權利、也有責任為本國光伏企業爭取公平的國際貿易環境。中國商務部決定自2012年11月1日起對原產于歐盟的太陽能級多晶硅進行“雙反”調查，并將本案與2012年7月20日商務部已發起的對原產于美國和韓國的進口太陽能級多晶硅反傾銷調查及對原產于美國的進口太陽能級多晶硅反補貼調查進行合并調查。其次，中國政府應該適時將有關爭議提交WTO爭端解決機制，既可以防止一些成員方濫用WTO相關含義模糊的條款來侵犯本國企業的利益，又可以進一步促進WTO規則和各成員方關于反傾銷反補貼立法的完善，從而避免“雙反”措施成為一種新的非關稅貿易壁壘。由于起訴國采用非市場經濟方法計算并征收反傾銷稅和反補貼稅，非市場經濟方法的使用使得起訴國在對中國產品的“雙反”措施不可避免地造成了雙重救濟，這種做法有違WTO的基本準則，嚴重背離了貿易救濟的公平理念，也與貿易救濟旨在抵消其國內產業遭受的損害的目標相沖突。

[1] [2] [3] 何靜新,李禾.光伏產業如何應對“雙反”寒流？[N].科技日報,2012-11-1(第006版).

[4] 熊學慧.江西新余“救贖”危局[N].中國經營報,2013-1-7(第T15版).

[5] 梅新育.誰將是“太陽能戰爭”的贏家[EB/OL].中國經濟報告,2012-11-07,轉自中國太陽能發電網http://www.solarpwr.cn/bencandy.php?fid=61&id=9647.

[6] 王春蕊.美國“雙反”出新規[J].中國海關,2012(9).

[7] 王宗凱,陽建.美國對中國等7國冰凍溫水蝦發起反補貼調查[EB/OL].新華網,2013-01-19,轉自新浪財經：http://finance.sina.com.cn/chanjing/cyxw/20130119/113714340054.shtml.

[8] 宋亮.光伏業須自力更生應對歐美“雙反”[N].中國能源報,2012-10-15(第002版).

[9] 馬蕓菲.美光伏“雙反”終裁出爐，中國光伏深受貿易保護主義之害[N].中國經濟導報,2012-10-13(第 B02 版).

[10] 孫韶華,王璐.中國將歐盟光伏補貼措施訴至WTO[N]. 經濟參考報,2012-11-06(第001版).