歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的治理及其制約分析①

廣東省科技干部學(xué)院 萬(wàn)承剛

2009年12月8日全球三大評(píng)級(jí)公司下調(diào)希臘主權(quán)信用評(píng)級(jí)，2010年起歐洲其他國(guó)家也開始陷入主權(quán)債務(wù)危機(jī)，希臘已非危機(jī)主角，整個(gè)歐盟都受到主權(quán)債務(wù)危機(jī)困擾。歐元大幅下跌，歐洲股市暴挫，德國(guó)等歐元區(qū)的龍頭國(guó)都開始感受到危機(jī)的影響，整個(gè)歐元區(qū)正面對(duì)成立以來(lái)最嚴(yán)峻的考驗(yàn)，目前債務(wù)危機(jī)仍然在發(fā)展，債務(wù)危機(jī)的治理也正在進(jìn)行，但治理的效果如何，治理的制約又在那里依然值得我們研究。

1 曲折的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的治理

自2009年歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)發(fā)生以來(lái)，歐盟、國(guó)際貨幣基金組織（IMF）及各債務(wù)危機(jī)國(guó)都一直在為危機(jī)的解決采取各種救治措施。回顧這個(gè)危機(jī)治理的過程，可以把它分為三個(gè)階段：即歐洲金融穩(wěn)定工具的臨時(shí)救助階段、歐洲穩(wěn)定機(jī)制階段、系統(tǒng)解救債務(wù)危機(jī)的財(cái)政聯(lián)盟階段。

（1）利用歐洲金融穩(wěn)定工具，對(duì)希臘等債務(wù)危機(jī)國(guó)進(jìn)行臨時(shí)救助階段。2009年12月8日，惠譽(yù)將希臘信貸評(píng)級(jí)由A-下調(diào)至BBB+，前景展望為負(fù)面，從而引發(fā)幾乎席卷整個(gè)歐洲的主權(quán)債務(wù)危機(jī)。2009年12月11日，希臘政府表示，國(guó)家負(fù)債高達(dá)3000億歐元，創(chuàng)下歷史新高。截至2009年12月22日全球三大評(píng)級(jí)公司惠譽(yù)、標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪都已經(jīng)把希臘的主權(quán)信譽(yù)評(píng)級(jí)展望為負(fù)面。緊接著愛爾蘭、葡萄牙、西班牙甚至意套利等國(guó)均曝出主權(quán)債務(wù)危機(jī)的信號(hào)，歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)全面暴發(fā)。隨著時(shí)間的推移，歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)在不斷的擴(kuò)大和加深。歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的不斷持續(xù)發(fā)酵、深化和擴(kuò)展，不僅危及歐元和歐盟的前途命運(yùn)，而且嚴(yán)重影響到世界經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和發(fā)展。歐盟特別是歐元區(qū)國(guó)家一直在為化解這場(chǎng)危機(jī)而努力，但由于內(nèi)部利益分歧嚴(yán)重，對(duì)是否及如何援助受困國(guó)家意見不一，所采取的措施不到位或不及時(shí)，結(jié)果事與愿違，使這一危機(jī)愈演愈烈。直到2010年5月2日，歐盟和國(guó)際貨幣基金組織（IMF）經(jīng)過協(xié)商同意提供總額達(dá)1100億歐元的貸款救助，幫助希臘政府2010年至2011年的還債。時(shí)隔僅一年，2011年7月21日，歐元區(qū)通過緊急峰會(huì)再次向希臘提供1090億歐元貸款，進(jìn)行第二次援助。同樣，當(dāng)愛爾蘭、葡萄牙出現(xiàn)主權(quán)債務(wù)危機(jī)而向歐盟和申請(qǐng)?jiān)鷷r(shí)，歐盟和國(guó)際貨幣基金組織（IMF）分別于2010年11月向愛爾蘭提供850億歐元的救助資金，于2011年4月同意今后3年向葡萄牙提供780億歐元的貸款援助。當(dāng)然做為獲取這些貸款援助的前提條件就是，這些被援助國(guó)必須改革稅制，降低福利水平，實(shí)施緊縮財(cái)政政策。

在歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的發(fā)生初期，歐盟和IMF采取的這些臨時(shí)性救助措施從短期來(lái)看，起到了暫時(shí)平息市場(chǎng)恐慌情緒，避免了債務(wù)危機(jī)國(guó)國(guó)家信用的破產(chǎn)，為推動(dòng)債務(wù)國(guó)改善財(cái)政狀況，維護(hù)債務(wù)的可持續(xù)性爭(zhēng)取了必要的時(shí)間；從長(zhǎng)期來(lái)看對(duì)于歐洲債務(wù)危機(jī)的治理來(lái)講只能是臨時(shí)的救助，無(wú)法解決危機(jī)產(chǎn)生的根源，整個(gè)救助措施就是法國(guó)所主張的“救急”，這些救助資金對(duì)整個(gè)歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)來(lái)講也只能是杯水車薪。

（2）成立歐洲穩(wěn)定機(jī)制（ESM），為歐洲債務(wù)危機(jī)的治理建立一個(gè)永久性的救助機(jī)制。為了保護(hù)各歐盟成員國(guó)的金融穩(wěn)定，2010年5月歐盟與國(guó)際貨幣基金組織成立了“歐洲金融穩(wěn)定機(jī)制（ESM）”以及應(yīng)急性過渡機(jī)構(gòu)“歐洲金融穩(wěn)定基金（EFSF）”。歐洲金融穩(wěn)定基金（EFSF）是歐洲穩(wěn)定機(jī)制（ESM）的應(yīng)急性過渡機(jī)構(gòu)，以便于在條件充分許可的情況下過渡至歐洲穩(wěn)定機(jī)制（ESM）。目前ESM職能暫由EFSF執(zhí)行，預(yù)計(jì)2012年底，EFSF將關(guān)閉，并將金融穩(wěn)定職能歸還至ESM，從而建立一個(gè)應(yīng)對(duì)歐元區(qū)債務(wù)危機(jī)的新的永久性救助機(jī)制。歐洲金融穩(wěn)定基金（EFSF）主要職責(zé)是向申請(qǐng)?jiān)⒌玫脚鷾?zhǔn)的歐元區(qū)成員國(guó)提供緊急貸款，以歐元區(qū)成員國(guó)的信用作為抵押發(fā)行債券融資。

EFSF成立于2010年6月份，為擴(kuò)大自身救助實(shí)力，2010年12月提出擴(kuò)容方案，后經(jīng)歐元區(qū)17國(guó)議會(huì)投票，終于在2011年10月14日獲得通過，救助金額從4400億歐元擴(kuò)至7800億歐元的計(jì)劃終于獲批。2010年11月28日，歐盟各國(guó)財(cái)長(zhǎng)批準(zhǔn)通過了向愛爾蘭提供規(guī)模達(dá)850億歐元（約合1150億美元）的救助計(jì)劃，愛爾蘭正式成為繼希臘之后歐元區(qū)第二個(gè)接受金融援助的國(guó)家，但是確實(shí)是EFSF實(shí)際救助的第一個(gè)國(guó)家。緊接著，EFSF又作為葡萄牙的救助一方，為其提供約260億歐元的貸款。

歐洲金融穩(wěn)定基金（EFSF）運(yùn)行近兩年來(lái)，在穩(wěn)定整個(gè)歐元區(qū)的金融穩(wěn)定，提升市場(chǎng)信心上是起到了強(qiáng)心劑的作用，將來(lái)取而代之的歐洲穩(wěn)定機(jī)制（ESM）按愿景來(lái)看是要建成為在應(yīng)對(duì)歐元區(qū)債務(wù)危機(jī)的永久性救助機(jī)制。這些治理措施本質(zhì)都是利用市場(chǎng)工具，直接的解決債務(wù)的償還問題，是一種再舉債的經(jīng)濟(jì)手段，同救助是一樣的一種治標(biāo)不治本的治理措施，不是解決債務(wù)危機(jī)發(fā)生的治本之道。

（3）正式簽署《歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和治理公約》，系統(tǒng)治理主權(quán)債務(wù)危機(jī)。面對(duì)愈演愈烈的主權(quán)債務(wù)危機(jī)，在2011年12月召開的歐盟冬季峰會(huì)上，歐盟26個(gè)成員國(guó)均同意締結(jié)“財(cái)政契約”。2012年3月2日，除英國(guó)和捷克以外的25個(gè)歐盟成員國(guó)正式簽署《歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和治理公約》（“財(cái)政契約”），通過政府間條約的方式來(lái)強(qiáng)化財(cái)政紀(jì)律，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和治理。

《歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和治理公約》主要有三個(gè)方面內(nèi)容：第一，各成員國(guó)要努力實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算平衡或盈余。年度扣除債務(wù)再融資成本以后的財(cái)政赤字控制在占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比例不超過0.5%、只有在經(jīng)濟(jì)環(huán)境特殊情況下，才允許按《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》達(dá)到財(cái)政赤字上限3%。這些規(guī)定必須納入各國(guó)憲法或者其他相應(yīng)法律，以增強(qiáng)其約束力。第二，建立“自動(dòng)懲罰”機(jī)制， 確保遵守財(cái)政紀(jì)律。如果成員國(guó)財(cái)政赤字和公共債務(wù)占GDP比例超過歐盟規(guī)定的3%和60%上限，歐盟委員會(huì)可直接對(duì)違規(guī)成員國(guó)采取懲罰措施，除非多數(shù)成員國(guó)反對(duì)。第三，成員國(guó)將在金融監(jiān)管、就業(yè)、稅收和促進(jìn)增長(zhǎng)方面采取趨同政策，并通過法律形式加以規(guī)范。

《歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和治理公約》的簽署，標(biāo)志著歐盟對(duì)危機(jī)的治理終于開始“治本”，觸及了歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)產(chǎn)生的根源性問題。但是，邁向財(cái)政聯(lián)盟的道路并不平坦，而“財(cái)政契約”也將在短期內(nèi)面臨時(shí)間和市場(chǎng)的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

2 歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)治理效果的制約性分析

歐盟當(dāng)前對(duì)債務(wù)危機(jī)治理，能在多大程度上解決歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)還有待觀察，影響其治理效果的制約因素有那些，這些制約因素在這些治理中能得到解決嗎？

（1）財(cái)政緊縮、生產(chǎn)性缺失，制約債務(wù)危機(jī)治理的根本。歐洲債務(wù)危機(jī)的根源之一就是生產(chǎn)性缺失，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力。整個(gè)歐洲除了德國(guó)有較好的工業(yè)體系之外，其他各國(guó)包括法國(guó)、英國(guó)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)缺失，主要依靠服務(wù)業(yè)。例如歐洲債務(wù)危機(jī)始發(fā)國(guó)希臘主要經(jīng)濟(jì)支柱是旅游和航運(yùn)業(yè)，這兩項(xiàng)產(chǎn)業(yè)都極易受外圍環(huán)境的影響。當(dāng)前債務(wù)危機(jī)日益加深，現(xiàn)在一攬子治理措施中都要求債務(wù)危機(jī)國(guó)必須實(shí)施財(cái)政緊縮政策，但從歷史來(lái)看，還沒有出現(xiàn)過在緊縮政策下實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的國(guó)家。這就使當(dāng)前的治理措施還只是停留在“救急”層面上，這就大大的制約了包括財(cái)政契約在內(nèi)的治理措施治理效果。從長(zhǎng)期來(lái)看歐盟必須推動(dòng)整個(gè)歐洲進(jìn)行工業(yè)再造，加速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)才是治本之策。

（2）赤字和出口的惡化，制約了債務(wù)危機(jī)治理的直接效果。歐洲債務(wù)危機(jī)的直接原因就是出口乏力，導(dǎo)致外匯收入減少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)民生問題只能依靠財(cái)政赤字來(lái)實(shí)現(xiàn)，從而導(dǎo)致國(guó)家主權(quán)信用的過度透支。歐盟各國(guó)多年來(lái)的出口由于受勞動(dòng)力成本高，又缺乏靈活的貨幣政策，導(dǎo)致勞動(dòng)密集型的工業(yè)產(chǎn)品缺乏價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力。金融危機(jī)的發(fā)生嚴(yán)重影響居民消費(fèi)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下滑，貨幣高估使得出口始終較差，而沒有靈活的貨幣政策，政府不得不依靠大量投資和消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，赤字不斷累積。現(xiàn)在的治理措施要求債務(wù)危機(jī)國(guó)壓縮財(cái)政支出，但出口卻持續(xù)惡化，財(cái)政收入來(lái)源末得到改善。這些因素就使債務(wù)危機(jī)的治理在各危機(jī)國(guó)遭到國(guó)民排斥，使危機(jī)發(fā)生國(guó)的政客們左右為難，也加劇了歐盟內(nèi)部的各種矛盾。

（3）缺乏統(tǒng)一財(cái)政政策，歐盟固有的體制缺陷制約了債務(wù)危機(jī)治理的及時(shí)性。統(tǒng)一的貨幣政策，分散自治的財(cái)政管理是導(dǎo)致歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)發(fā)生的體制性原因。在歐盟成立之初，因?yàn)闅W元而使貨幣和匯率政策得以統(tǒng)一，又因歐盟內(nèi)部發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致財(cái)政政策由各成員國(guó)自己控制。這就使貨幣政策和財(cái)政政策的缺乏協(xié)調(diào)性和一致性，矛盾和沖突不斷。也正是因?yàn)檫@種利益訴求的不一致性，及歐盟內(nèi)各種平衡關(guān)系，使危機(jī)的治理措施在歐盟主要成員國(guó)不斷的爭(zhēng)吵中遲遲不能出臺(tái)，錯(cuò)過了治理危機(jī)的最好時(shí)機(jī)，現(xiàn)在的一攬子的治理措施盡管已經(jīng)簽署，但還只是契約，還不是法律，能不能正式實(shí)施還有待觀察。

（4）高福利、老齡化、政治固疾制約了債務(wù)危機(jī)治理的廣泛性。伴隨著人口老齡化，勞動(dòng)力市場(chǎng)僵化等因素導(dǎo)致歐盟各成員國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)虛化。加上全民公選的民主制度，使得政客只顧眼前利益，對(duì)危機(jī)的治理產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義傾向。財(cái)政契約要求危機(jī)發(fā)生國(guó)采取的財(cái)政緊縮措施必定減少福利水平，這對(duì)習(xí)慣了高福利政策的歐洲選民來(lái)講是不能接受的，從而引發(fā)國(guó)內(nèi)民眾強(qiáng)烈反彈，罷工示威游行不斷，政府執(zhí)政如履薄冰。所以現(xiàn)在的一攬子治理措施在整個(gè)歐洲能多大程度被接受還值得觀察，這就制約的危機(jī)治理的廣泛性。

2009年爆發(fā)的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)經(jīng)過了臨時(shí)救助，到逐步形成永久性治理機(jī)制，再到開始系統(tǒng)治理危機(jī)產(chǎn)生根源的《歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和治理公約》的簽署，這一系列治理措施，讓我們看到歐盟的主要成員國(guó)已經(jīng)在為歐元區(qū)的穩(wěn)定和增長(zhǎng)努力，開始嘗試系統(tǒng)性的根治歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)，我們也看到歐盟總是在磕磕碰碰中艱難進(jìn)行。但通過研究可以看出，當(dāng)前歐盟的治理措施，還只能是在緩解危機(jī)，樹立信心，危機(jī)的治理效果還受到各種各樣制約因素的限制，危機(jī)的徹底解決尚需時(shí)日。

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