淺析深圳市土地投融資模式之選擇

深圳大學(xué)法學(xué)院 李茨隆

1 我國城市土地投融資典型模式簡析

土地投融資模式(或稱土地儲備融資方式)與一個城市的土地資源管理、城市規(guī)劃建設(shè)、企業(yè)生存發(fā)展等事項息息相關(guān)。目前全國存在的土地投融資模式中，有兩種做法比較典型，分別是以北京為代表的統(tǒng)一、集中的土地投融資模式和以重慶為代表的各區(qū)分散土地融資模式。“北京模式”以事業(yè)型土地儲備機構(gòu)作為操作主體，實行集中和統(tǒng)一的管理體制；“重慶模式”是將土地整備具體實施職責(zé)賦予區(qū)級融資平臺公司，以若干家國有企業(yè)作為操作主體，政府劃出一定范圍土地，由其征用、開發(fā)、供應(yīng)。同時，每家企業(yè)要承擔(dān)政府指定的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，類似于深圳市早期的“南油模式”和原深圳經(jīng)濟特區(qū)外的“帶資開發(fā)模式”。“北京模式”和“重慶模式”的共同特點是政府主導(dǎo)，資金籌措的主要途徑是以土地抵押向銀行借貸。

1.1 北京模式

北京市采用的是集中統(tǒng)一的土地投融資模式，即將土地投融資職能賦予國土管理部門下設(shè)的土地儲備機構(gòu)。北京的土地投融資機制在全國影響較為深遠(yuǎn)，天津、上海皆與其相近。北京、天津和上海三個城市均高度重視政府對土地資源的配置，采取強有力手段掌控土地一級市場，實現(xiàn)“一個池子蓄水，一個口子出讓”。具體的做法包括：建立全市統(tǒng)一的土地儲備機構(gòu)，將新增土地及存量土地全部納入儲備范圍，統(tǒng)一由土地管理部門組織出讓，做到土地“統(tǒng)一收儲、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一報批、統(tǒng)一出讓”，從而實現(xiàn)政府的統(tǒng)籌作用，保障城市規(guī)劃和實施計劃的順利落實。實踐中，上述模式較早已被深圳所借鑒，但由于一些工作機制至今尚未建立，導(dǎo)致深圳儲備土地管理的成效一直不夠明顯。

1.2 重慶模式

重慶市轄區(qū)面積8.24萬平方公里，是深圳的40多倍，下轄近40個區(qū)縣且各區(qū)縣均有土地審批權(quán)。它于2002年起組建了八大政府性投資集團(“八大投”)分別作為投融資平臺，其中可以利用進行土地投融資的主要是地產(chǎn)集團(加掛市土地儲備中心牌子)和城投集團。地產(chǎn)集團是重慶市國有土地的綜合性儲備公司，城投集團則屬于市政府的半個土地儲備中心。

重慶市將土地分散注入各大投資集團內(nèi)，由市政府賦予其具有土地儲備和土地一級開發(fā)職能，各投資集團通過土地抵押融資，完成政府賦予的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)。同時，通過對儲備的經(jīng)營性用地進行整理開發(fā)，提升土地價值。土地出讓后由市財政將土地開發(fā)整理的成本返還，并通過土地收益金的注入，提高企業(yè)的資本金和償還本息的能力，由此進行循環(huán)開發(fā)和建設(shè)。這種模式對土地資源的依賴性較大，是一種較為粗放的土地開發(fā)利用模式，對土地資源緊缺的城市難以適用。

另外，重慶的做法還有以下潛在缺陷和風(fēng)險：

一是無法體現(xiàn)規(guī)劃的統(tǒng)籌效益，城投公司參與組織規(guī)劃編制，容易因為經(jīng)濟利益的驅(qū)動而產(chǎn)生倒逼規(guī)劃，造成城市空間布局機構(gòu)結(jié)構(gòu)模糊的態(tài)勢。

二是受房地產(chǎn)市場波動的影響較大。

三是存在投資集團利用土地進行投融資，可能引發(fā)巨大資產(chǎn)難以保全的風(fēng)險。

四是與現(xiàn)行國家土地統(tǒng)一管理和土地儲備的有關(guān)政策不盡相符(后文詳述)。因此，“重慶模式”的借鑒必須審慎和考慮當(dāng)?shù)貙嶋H。

2 兩種土地投融資模式對深圳市的借鑒思考

從深圳的現(xiàn)狀來看，由于土地資源十分稀缺，目前，已不存在劃出成片儲備土地供各區(qū)融資的空間條件，且也不符合當(dāng)前土地政策，故“重慶模式”在深圳缺乏運作的物質(zhì)基礎(chǔ)和政策基礎(chǔ)。此外，從經(jīng)濟效益來分析，“重慶模式”的本質(zhì)是土地收入的轉(zhuǎn)移支付，企業(yè)用于土地開發(fā)和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的錢全部來源于土地收入，企業(yè)并沒有從中“輸血”和“造血”，把本來應(yīng)當(dāng)納入國庫后由財政支付的錢轉(zhuǎn)由企業(yè)直接支付，這與通過財政預(yù)算來安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金在效益和成果上是相同的。況且，企業(yè)參與其中所發(fā)生的管理費用和利潤也都來源于土地收入。由此可見，這一模式不僅無益于提高資金的利用效益，還可能因為企業(yè)的介入而產(chǎn)生本不需考慮的額外支出。即從經(jīng)濟效益角度來考慮，“重慶模式”并不可取的。

因此，借鑒北京的土地投融資模式，建立全市統(tǒng)一、集中的投融資模式比較符合深圳市的實際情況，這同時也更有利于實施規(guī)劃國土的統(tǒng)一管理，合理控制土地融資風(fēng)險，進而推進深圳市土地整備工作的順利實施。

3 深圳市實行統(tǒng)一的土地投融資模式的必要性分析

3.1 全市統(tǒng)一、集中的土地投融資模式符合國家政策法規(guī)，在實踐中也更便于操作

實行市、區(qū)兩級分散的土地融資模式，由若干家國有企業(yè)作為土地融資操作主體，這一做法在操作上存在一定的法律障礙，主要表現(xiàn)在以下三方面。

首先，根據(jù)國土資源部、財政部、中國人民銀行三個部門聯(lián)合發(fā)布的《土地儲備管理辦法》的規(guī)定，土地儲備機構(gòu)可按照國家有關(guān)規(guī)定舉借銀行貸款用于實施土地整備，而其他企事業(yè)單位并沒有通過設(shè)立抵押權(quán)實施土地融資的權(quán)限。因此，投融資公司作為土地融資主體缺乏法律基礎(chǔ)和授權(quán)依據(jù)。

其次，《土地儲備管理辦法》和《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》規(guī)定，土地儲備機構(gòu)舉借的貸款,專項用于征收、收購、優(yōu)先購買、收回土地以及儲備土地供應(yīng)前的前期開發(fā)等土地儲備開支,不得用于其他用途。可見，區(qū)投融資公司將土地融資資金用于其他政府投資項目建設(shè)，在法律依據(jù)上缺乏合法性基礎(chǔ)。

最后，通過區(qū)投融資平臺進行土地投融資，應(yīng)先將土地劃給區(qū)投融資公司，但通過何種方式實現(xiàn)這一目標(biāo)，目前沒有明確的法律依據(jù)，這一空白使實踐操作存在法律風(fēng)險。

此外，2010年以來國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》等文件，要求加強對地方政府融資公司的管理，包括核實并清理部分信用低、運作不規(guī)范的融資公司的債務(wù)問題，加強對融資公司的融資管理和監(jiān)督，禁止地方政府違規(guī)為融資公司融資行為提供擔(dān)保等。從這一角度上來看，沿用個別省市通過融資公司實施土地融資的做法，在當(dāng)前形勢下可能面臨更大的政策阻力。有鑒于此，為了確保土地融資的合法性與可行性，應(yīng)該重點借鑒“北京模式”，構(gòu)建深圳全市統(tǒng)一的土地投融資機制，由市土地儲備中心作為全市土地融資實施機構(gòu)，以儲備土地為抵押，通過向銀行貸款開展土地融資，土地融資收益根據(jù)土地整備的實際需要分配給各區(qū)使用。此種做法既符合國家政策的規(guī)定，也便于實踐操作。

3.2 全市統(tǒng)一、集中的土地融資模式更符合深圳市土地市場集中管理體制，也有利于維護國土資源安全

由各區(qū)分散進行土地投融資，將增加融資風(fēng)險的掌控難度，進而對國土資源安全造成不利影響。深圳市土地投融資的主要目標(biāo)是要運用土地整備手段解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的空間問題，因此，土地投融資應(yīng)有利于保障土地整備的實施，有利于政府通過土地整備取得土地資源。這決定了只有在全市范圍內(nèi)建立集中、統(tǒng)一的土地投融資平臺，才能滿足全市土地整備合理有效管理和實施的要求。另外，根據(jù)中國人民銀行《關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》的規(guī)定，對土地融資抵押貸款期限最長不得超過2年。而受諸多因素影響，可能存在貸款滿2年后土地仍未出讓的情形。為了按時償還抵押貸款，需要通過變更抵押物的方式，以出讓其他土地的收益償還銀行貸款。在這種情況下，只有在全市范圍內(nèi)進行抵押物選取及土地出讓收益的統(tǒng)籌流轉(zhuǎn)，方能提高還款能力，最大限度地化解土地投融資過程中的風(fēng)險。否則，一旦出現(xiàn)借款不能及時歸還的情況，根據(jù)《擔(dān)保法》的相關(guān)規(guī)定，銀行可以對抵押物進行拍賣以實現(xiàn)抵押權(quán)，這將會在無形中改變了土地一級市場由市政府集中管理的體制，引起土地供應(yīng)市場混亂，引發(fā)國土資源安全隱患，而且這也背離了土地整備的目的。故只有采用全市統(tǒng)一、集中的土地融資模式，方可最大限度地避免土地融資風(fēng)險，確保國土資源安全。

3.3 全市統(tǒng)一、集中的土地投融資模式有利于深圳市土地整備的資金統(tǒng)籌，進而促進城市建設(shè)和土地利用規(guī)劃實施

依據(jù)深圳市規(guī)劃與國土資源委員會編制的《深圳市土地整備規(guī)劃(2011～2015)》，在深圳市規(guī)劃整備的土地中，約三分之二是沒有收入的市政公用設(shè)施用地或其他用地；而在約三分之一的可供招拍掛用地中，絕大部分是產(chǎn)業(yè)用地，土地出讓收益較低。如果土地投融資由多個主體承擔(dān)，由于各區(qū)儲備土地數(shù)量和用地性質(zhì)的不同，可能會使一些真正需要資金建設(shè)的地區(qū)難以得到足夠資金。例如，光明、坪山功能區(qū)土地主要是產(chǎn)業(yè)用地，其出讓所得甚至可能出現(xiàn)不夠支付土地整備成本的狀況，這樣的土地融資后還貸能力勢必成為問題，還款資金鏈斷裂的可能性較大。還有不容忽視的一點是各區(qū)為多融資，不可避免地會提出變更融資地塊規(guī)劃功能的要求，這必然會影響到重大產(chǎn)業(yè)項目和民生項目的落地，從而影響到我市城市規(guī)劃的實施。因此，只有在全市范圍內(nèi)建立集中、統(tǒng)一的土地投融資平臺，才能在全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌土地出讓收益，進而滿足各區(qū)土地整備的資金需求，確保土地規(guī)劃和城市建設(shè)順利實施。

綜上所述，市、區(qū)分散的土地投融資模式難免對深圳市規(guī)劃國土的統(tǒng)一管理和國土資源安全產(chǎn)生不利的影響，同時還存在較大的法律風(fēng)險和操作障礙，長遠(yuǎn)來看，該做法不利于實現(xiàn)深圳市城市建設(shè)核心任務(wù)——土地整備的根本目標(biāo)。鑒于此，只有實行全市集中統(tǒng)一的土地融資模式，才能最大限度地控制、降低土地投融資可能帶來的經(jīng)濟和法律風(fēng)險，最大化地實現(xiàn)土地的資產(chǎn)經(jīng)營效益，最大程度地保障國土資源安全。

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