淺議水排污權交易制度的設計和發展

劉 明，劉 燕，石 亞，應力文, 劉平養，戴星翼，漢京超

（復旦大學，上海 200433）

排污權指排污單位或個人向環境排放污染物的一種行政許可資格[1]，而排污權交易是指在有額外排污權的公司和需要從其他公司獲得排污權以降低其污染控制成本的公司之間進行的交易，其概念最早由美國經濟學家戴爾斯在其著作《污染、財富和價格》中提出[2]。

水排污權交易則是以水排污權為基礎，在一定區域內富余排污削減份額的主體和需要獲得排污削減份額以降低其污染控制成本的主體之間的自愿交易。

目前，水資源短缺和水環境污染已成為制約我國經濟與社會發展的嚴重障礙。而作為水排污權的二次分配手段之一的水排污權交易，發展空間巨大。本文主要針對美國和我國現行的水排污權交易制度，從設計、實施現狀和存在問題等角度進行分析比較，為我國進一步推進水排污權交易制度的建立和發展提供借鑒和參考。

1 美國水排污權交易制度的設計和發展

1.1 水排污權交易的政策法規

美國是最早實踐排污權交易的國家[3]。在大氣污染控制方面排污權交易開展得較早，之后這種權證交易的手段在水污染控制方面得到了應用[4]。實踐表明，制定合理的法律法規，建立可行的規則和秩序是實施排污權交易的必要前提和重要保障。在美國，NPDES（the National Pollutant Discharge Elimination System ， 國家污染物排放清除系統）交易許可制度（以下簡稱NPDES）是美國水污染防治法律的基礎和核心[5]。

因此，從20世紀70年代開始，美國環保署（EPA）嘗試將排污權交易用于大氣污染源和水污染源管理，逐步建立起以補償（Offset）政策、“氣泡”（Bubble）政策、容量節余政策（Netting）和銀行政策（Banking Policy）為核心內容的排污權交易政策體系[6]。在這段時間里，排放權的初次分配主要是以無償的形式分配給企業。

（1）補償政策。該政策的實施對象主要是未達標地區新建和擴建的企業，因為該類企業的到來必然給未達標地區帶來新的污染，從而加重了該地區的污染程度。通過要求新建和擴建的企業必須向現存的企業購買污染物削減信用（Emission on Reduction on Credits， 以下簡稱ERC），新企業購買ERC的資金可以用來治理現存企業的污染。補償政策有效地解決了在未達標地區經濟發展與環境保護的矛盾。

（2）“氣泡”政策。該政策適用于一個工廠或者一個公司的情形。“氣泡”政策允許將一個工廠內部的多個排放點或者一個公司的下屬多個工廠看作一個整體，稱為一個“氣泡”。在氣泡內部，允許一些排放點增加排放，而另一些排放點則要更多地削減排放量。因此從整體結果看，總的排放量是在減少。

（3）容量節余。改建或擴建的企業通常要承擔更為嚴格的污染治理責任，而這項政策則在廠區內排污的凈增量接近于零的條件下，允許此類企業免于承擔這樣的責任。

（4）銀行儲存。EPA為了避免交易中可能出現的法律問題，建立了銀行儲存制度。ERC可以存入經認可的銀行，銀行方面負責以后的儲存、使用和流通。ERC是通用的媒介，可以在以后的“氣泡”、補償及容量節余等項目中使用[7]。

1986年美國環保署頒布了排污權交易政策法規，這是環保署歷史上頒布最早的有關排污權交易的政策的系統解釋，其不僅對在當時實行的排污權交易具體形式做了規定，比如“氣泡”政策、凈得政策、銀行政策等，同時，還界定了一些規則和術語在該方面的意義，例如一般交易規則、產生信用、使用信用、20%的折扣等，此外對州政府在污染物排放權交易的立法等方面也給出了很大的權限。

1.2 水排污權交易的主體

水排污權交易的主體是自然人、法人、政府、環保組織等社會組織。美國水排污權交易的主體主要有美國環保署（EPA）和州政府（許可當局等），點源污染企業，非點源污染企業，中介經紀人以及其他組織（如環保組織、流域組織等）。NPDES對于交易參與方的角色做了如下描述：

（1）EPA或者州政府通過管理方案，推動各個企業之間的交易，并建立標準來規定交易在哪里和以什么樣的形式發生。此外還負有監督責任。

（2）許可當局的參加至關重要。負責書寫和發放NPDES許可的人員必須保證，水質交易條款與NPDES方案的貫徹執行和執行框架是一致的。

（3）點源污染企業可能是最受激勵去尋找交易機會的實體。若是達不到許可排放限制，他們將面臨嚴重后果，而當處理成本過高時，他們參與交易則會帶來經濟上的利益。

（4）非點源企業選擇去參加交易的原因可能是對于自愿參與污染物控制所帶來的經濟激勵。

（5）一些水質交易方案設計經紀人作為交易的第三方實體，主要負責匹配買方和賣方以簡化交易和降低交易參與方的交易成本。

（6）由于可以將其作為一種實現流域環境效益的輔助方式，流域機構和環保組織也可能參與交易。

1.3 水排污權交易的內容及污染物種類

在美國，交易內容是將受損水體和未受損水體分開考慮的。因此，交易情況可以分為兩類：第一類針對于受損水體，實行TMDLs（Total Maximum Daily Loads，最大日負荷總量，是指在滿足水質標準的條件下，水體能夠接受的某種污染物的最大日負荷量）計劃；第二類針對于未受損的水體，交易必須維持目前的水質標準。

具體來說，EPA支持以下情形中所形成的交易：

（1）對于受損水體來說，將一個潛在的TMDLs計劃發展成適合受損水體運用的可行方案，該交易的目的是為了滿足主體交易的需要或改善當前的水質，并最終能減少水污染物排放量。

（2）對于未受損水體來說，目的在于維持未受損水體的水質標準和保證水質不會退化（尤其是當一個地區出現了新的排污企業或者現存企業增加了排污量）的交易。

但是，以下情形中出現的交易應該禁止：

（1）由于污染控制的最低標準是NPDES基于技術對特定的工業排污者所規定的污染排放限制，而技術又受到具體的科學水平等因素限制，因而最低標準也存在一定的誤差。因此企業交易的動機僅僅是滿足污染控制的最低要求的交易將被禁止。

（2）交易的目的主要是為了提高水質，如果交易使得同一個流域的特定區域污染負荷超過EPA規定的水質標準，該類交易也將被禁止。

EPA的交易政策闡明了哪些污染物適合于水質交易。除了總氮、總磷和沉積物以外還有其他的污染物，比如溫度，基于個案可能適合交易；交易政策也支持兩個與需氧相關的不同的污染物參數交叉污染的交易（cross-pollutant trading parameters related to oxygen demand）。但是，除了極少數的先前案例之外，交易政策不支持PBTs（persistent bioaccumulative toxicants, 持續的生物聚積性毒物）的交易。

1.4 美國水排污權制度的發展

從20世紀70年代中期開始，美國等發達國家把排污權的初次分配逐漸從無償轉向有償（通過拍賣、獎勵等方式），還出臺了排污權交易政策，意欲使排污指標像商品一樣在市場上流轉。從20世紀70年代到90年代初為美國污染物排放權交易的第一階段，在該階段，排污權交易只在美國部分地區進行，而且交易量少，補償價格要比預計的低，并沒有取得預期的效果。從90年代初至今為第二階段，有了在第一階段多種排污權交易制度實踐的積累，美國政府逐步放開了行政干預力度，使得交易權在市場上更具有一般商品的特征，在市場上的流動也更加自由，排污權市場逐漸活躍了起來，后來由于出于不同目的的投資者、投機者、環保主義者的加入，也使得該市場的參與主體多樣起來。

2 我國水排污權交易制度的設計和發展

2.1 我國水排污權制度的政策

早期，我國的上海地區曾經做過探索：1985年上海在黃浦江上游實行了總量控制和許可證制度，1987年實行了排污交易。1988年國家環保局（現為環保部）頒布的《水污染物排放許可證管理辦法》第21條規定：“水污染物排放指標可以在本地區的排污單位間相互調劑”。與此同時，地方上也根據自己的實際情況，制定出了相關的法規，如1985年上海市為了保證居民自來水的水體質量，頒布了《上海市黃浦江上游水源保護條例》，劃定了從淀山湖到龍華港、面積為1058平方公里的上游水源保護區，規定新建項目增加的排污量必須控制在保護區允許的排污總量指標之內，總量指標可以經環保部門同意在企業之間有條件地調劑余缺、互相轉讓[8]。這一規定，類似于美國在水排污權交易市場的建立初期實行的“氣泡（Bubble）”政策。但是，由于地方法規受到區域特征等條件的限制，很難成為國家層面的法律。

2.2 水排污權交易的主體和客體

關于水排污權交易，我國目前還沒有一部獨立的法律，對于主體的界定一般由地方政府自主決定，如杭州將COD交易的市場主體定為經市環保局核準進行主要污染物排放權交易的排污單位，以及經市環保局委托從事公共資源排放權交易、儲備、回購等工作的杭州產權投資有限公司[9]。

在水排污權交易中的客體是排放權，該排放權有兩個顯著的特點，其一是商品性，排放權的產生之初雖然是為了賦予企業排放污染物的權利，但是在水排污權交易中，該項權利已經被商品化，而在市場經濟越發達的國家或者地區，其商品化程度越高；其二是多余的排放權，因為只有多余出來的排放權才能實際用來交易，否則排放權只能用來行使排放水污染物這一基本功能。

2.3 水排污權交易的內容和污染物種類

水排污權交易的內容主要包括：區域水環境容量、排污總量、排污權初始分配和可進行交易的排放權量的確定；水排污權交易的原則和模式、價格和交易程序；監督和調控力度[10]。其中容量控制、水污染排放權交易的原則和模式以及監督較為重要。

容量控制是實行排污權交易的前提條件，控制的目標可以針對某個水域，也可以針對流域的一部分。容量控制目標的制定必須以實現流域的水環境功能或提高水環境質量為目標。在制定容量控制目標過程中，應對現有所有污染源的污染情況、流域的水力特點、區域特點等有充分的了解[11]。

由于水排污權的一般商品特征，其交易原則包括一般市場交易原則，同時又由于水的特殊性導致的水排污權這個商品的特殊性，因此“總量控制原則”也應被列入法律[12]。

目前列入我國國家污染物總量控制計劃中的污染物質總共有9種，實踐中有水排污權交易的化學需氧量（COD），其它幾種還未有涉及，說明涉及到交易的排放權的種類還很少。但是水排污權的客體是會隨著經濟技術、法律的發展而不斷擴張的[13]。

2.4 我國水排污權制度的發展

我國完整意義上的排污權交易是1999年由美國環保協會引入的，至今經歷了三個階段，第一階段確定為首批試點城市的是南通與本溪；第二階段從2002年開始，由國家環保總局和美國環保協會開始在江蘇、山東、河南、上海、天津等地進行試點，該階段的特點是針對同一家集團下屬的企業進行多地試點；目前試驗已經進入了第三階段，該階段的特征是從第二階段試點地區的點狀分布轉向了上海市、浙江省、江蘇省的長三角區域。

在我國多階段、多地區的試點中，取得過一些效果，以上海和太湖為例，自1985年至今，我國上海市陸續在黃浦江上游實行總量控制和排污許可制度，1987年實行了排污權交易，即黃浦江流域水排污權有償轉讓。1987—2004 年交易37筆，涉及60多家企業，交易價格也從每日每公斤COD0.7萬～0.8萬元上升至1.5萬～2.0萬元，并淘汰了一些經濟效益差、污染嚴重的企業[14]。

盡管目前全國各地建立了多個環境交易所和交易中心，但實際上并沒有多少是企業自發的市場交易行為。很多環境交易所建立多年以來，連一單排放交易都沒有。因此，總體而言，我國發展排污權交易困難重重。

3 水排污權交易在我國發展中存在的問題

我國現階段，無論是在水排污權交易市場建立的理論分析上還是在各地方試點之處，運用的都是總量―交易模式[15]。

縱觀一些水排污權交易市場相對發展比較成熟的國家，我國要建立以市場為主導的排污權交易市場存在的問題如下。

3.1 法律與政策不夠健全

盡管在我國排污權交易的試點已進行了數年，但至今還沒有制定出全國統一的相關法規。國家現行的《水污染防治法》等雖已提到了排污總量控制及排污許可證制度，但尚無相配套的排污權交易制度。部分地區根據當地條件，制定了一些區域性的排污權交易條例，如《上海市環境保護條例》中提到了可以進行排污指標的有償轉讓，但無具體的操作規范；另外，我國現行法律中對企業的罰責過低，使得某些企業寧愿受罰，也不愿購買排污權或者治理。

3.2 對排污權概念認知不清以及宣傳力度有限

在我國，排污權的概念對大多數人來說還很陌生，無論是個人還是企業，均有意識或無意識地把生產中的污染物向自然界排放。從這種行為看來，人們向自然界排放污染物的權利與生俱來，如同是自然而然的事情。因此很多市民不理解排污權需要購買這一行為。此外，我國企業對排污權的了解程度非常低，很多企業的態度也比較消極。

3.3 市場不夠完備，效率低下

一個完善的交易市場需要具備幾項基本條件，例如交易方式的多樣化、交易規則的完備化、相關服務的流程化等。對于排污權交易市場來說，其還處于起步階段，是一種新興的市場。此外，我國摸索階段的排污權交易市場的主體主要是部分排污企業，盡管在多年的實踐和調研中，政府已經積累了不少建立排污權市場的經驗，但是對于現狀來說還遠遠不夠。

3.4 行政技術手段過于濃厚，市場手段無法真正施展

雖然國內各地建立了多個環境交易所和交易中心，但實際上并沒有多少企業自發地進行市場交易，針對這一問題，政府采取的多是運用行政手段擠壓市場空間。然而，這種交易不具備廣泛性，沒有流動性，沒有市場，達不到任何效果。政府行政手段的使用與市場本身存在的規則抵消了相互的正面效應，導致了多重標準、多重管制、多個路徑，也造成了制度的不配套、不協調、不統一，最終致使交易無法展開。

除此之外，現階段我國要建立水排污權交易市場還存在市場需求不足、地方保護主義、排污企業存在尋租行為、企業對于排放權的“惜售”行為、地方政府對于排污權交易與在當地排污的關系的認識上有偏差等問題。

4 結論和建議

綜合考慮我國當前的市場經濟發展程度，關于水排污權交易的法律法規的健全程度、公眾對于環保和排污權概念的認識、政府行政手段放寬的力度，以及市場的完備性等條件，我國現階段應該實行的是以行政手段為主導、市場力量為輔助的方式，使得總量控制下的削減排污的目的得以實現。通過這一方式，可以充分利用現有的各地方政府以及其他相關的環保組織的力量，例如政府部門可以采取投資污水處理基礎設施和交易信息系統建設、建立政策激勵機制以促使買賣雙方參與交易、引導成立各類中介組織并激發其作用等舉措，來降低交易費用，促使更多的企業來參與交易。在市場經濟充分發達以及公眾對于環保和排污權的認識加深以后，再逐步開展和健全以市場經濟為主導的水排污權交易市場。

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