環境執法工作中的制約因素與應對措施

傅樹德

（尤溪縣環境保護局福建尤溪365100）

環境執法是我國環境保護的一項重要手段，從第一部環保法律《環境保護法(試行)》頒布實施至今，環境法律、法規陸續制定，環保投入持續增長，環境執法工作不斷強化，對控制環境污染和生態破壞、合理開發利用資源與能源都起到了積極的作用。但是，環保事件此起彼伏，環境形勢依然嚴峻，環保壓力繼續加大，環保執法中還存在一些現實的制約因素，降低了環保部門行政執法的能力，環境執法的有效性、權威及其效率受到極大的影響，不利于我國經濟、社會、環境的協調發展。必須針對制約環境執法的因素，采取相應應對措施。

1 制約環境執法的因素

1.1 法律尚不完善

這些年來所確立的環保法律制度成為我國當前環境執法的主要依據，基本實現了有法可依，但在實踐中這些環保法律制度卻并未完全發揮出預期的作用，在其實施的過程中還不能很好的適應環境保護的實際需求，給環保基層部門環境執法工作帶來了難度，制約了執法部門功能的發揮，大大降低了工作效率。其主要問題之一是環境保護相關法律法規還存在一定的漏洞，處罰力度小偏“軟”，實際操作性較差難落實。如《水污染防治法》第七十三條規定“違反本法規定，不正常使用水污染物處理設施，或者未經環境保護主管部門批準拆除、閑置水污染物處理設施的，由縣級以上人民政府環境保護主管部門責令限期改正，處應繳納排污費數額一倍以上三倍以下的罰款。”，本意是類似于《大氣污染防治法》第四十六條第三項規定一樣，無需監測外排污染物是否超標，對被認定為不正常使用或擅自拆除、閑置環保設施的違法行為即可實施處罰，便于基層執法操作。可是《水污染防治法》第七十三條規定在處罰額度上，是以排污費數額的倍數為罰款額，盡管環保部為此前后進行了兩次解釋（環發〔2008〕52號、環函[2011]32號）。排污費數額就需以違法行為發生時所排污染物種類、濃度、污水量計算的，也就是既要監測污染物濃度又要監測排水量，才能對上述違法行為進行處罰。這無疑還是不便于基層執法操作。

1.2 機制尚不健全

一是領導干部環保政績考核機制尚不健全。現行地方政府的官員政績考核主要是圍繞GDP展開的，有些還認為GDP是硬指標，環境是軟指標、沒指標。政府對環保的要求很簡單“無過便是功”，只要不出現大的污染事故就行。圍繞GDP形成的社會發展觀念政績觀念制約了環境執法效能的發揮。二是部門聯動長效機制不健全。法律賦予環保部門對環境保護工作實施統一監督管理與其它部門監督管理相結合，但相關機制尚不健全，在日常執法中，其它部門缺乏工作主動性，無相應的監督機制，而無法給予有力的制約，如《環境噪聲污染防治法》第六十條規定：在商業經營活動中使用高音廣播喇叭或者其他發出高噪聲的方法招攬顧客，造成環境噪聲污染的，由公安機關責令改正，可以并處罰款。然而事實上，公安機關對此類違法行為往往“視而不見”。還沒有完全解決環保“單打獨斗”的問題。

1.3 執法能力尚待提高

我國環境執法部門經過多年的發展已經形成了一套專業系統的工作體系，執法水平較以往有所提高，但與社會經濟快速發展出現的新的環保問題相比，其執法能力還有待提高。其一，執法隊伍的人員數量和素質尚不能滿足執法的要求。環境監督管理工作日趨專業化、復雜化，這就給愈來愈多、愈來愈復雜的環保執法工作提出了現實的難題。其二，執法物質裝備較為缺乏落后制約執法的有效開展。環保行政執法任務的愈益繁重，執法的物質設備、技術水平也應配套。我國許多地方尤其是縣級環保部門的技術物質裝備還較落后，執法的設施還不健全，一些必備的技術手段亦未充實于機構之中。

2 提高環境執法有效性的對策

2.1 加強環境法制宣傳教育

“法律作為一種行為指南，如果不為人知而且也無法為人所知，那么就會成為一紙空話。”，落實環境執法工作的有效途徑是做好環境法制宣傳工作，可以從以下幾個方面開展：一是加強對各級領導干部和環境執法的相對人（企業主及其員工）的環保法制培訓；二是對公眾廣泛宣傳和普及環境保護和法制知識，切實有效的提高廣大人民的環境法制觀念；三是充分發揮媒體的作用，通過報紙、網絡以及電視大力宣傳環保內容，以及將破壞環境等丑惡行為公之于眾，這能對企業的污染環境行為起到很好的約束作用。

2.2 完善環保法律法規

要健全完善環保法律法規，提高可操作性，改變偏“軟”不健全。一是賦予環保部門查封、凍結、扣押、沒收、搗毀等必要的強制執行權力，使環保執法真正地硬起來。如對于環保部門下達責令立即停止違法排污行為的行政命令，違法排污者不予執行并繼續造成污染的情景，法律應賦予環保部門強制執行權力，否則無法立即制止污染。二是可操作性或利用發布司法解釋等形式及時下發便于實際操作的規范性文件。如前面所述的《水污染防治法》第七十三條規定，如在處罰額度上除了所規定“處應繳納排污費數額一倍以上三倍以下的罰款”外，可加上“對于不具備監測條件的處××萬元以上××萬元以下罰款”內容，這樣就解決了執法實際操作問題了。三是借鑒國外成功經驗，在適當的時期建立環境警察制度，或將一些惡性排污行為（如故意偷排、直排含重金屬污染物等）列為投毒罪，遏制嚴重惡性排污行為。

2.3 加強相關機制建設

2.3.1 建立完善領導干部環保政績考核制度。加大黨政干部政績考核指標體系中環保指標的權重，實行環境責任追究制。將領導干部環保政績作為評價干部政績、評定年度考核等級、實行獎懲和干部晉升提拔的依據之一。

2.3.2 建立起有效的環保部門統一監督管理與分部門監督管理相結合的機制。一是實行相關部門環境保護“一崗雙責”，對查處環境違法有法不依執法不嚴的行為實行環境責任追究制。二是建立環保行政審批協調機制。如對未經環保審批或環保審批未通過的工業建設項目，工商部門不予登記和核發工商營業執照，金融部門不予貸款，國土部門不予批準用地，供電部門不予供電；三是建立環境聯合執法制度保障機制。建立聯席會議制度，通報聯席會議工作部署的落實情況，分析在打擊環境違法犯罪活動中出現的新情況、新問題，研究重大案件、提出解決方案，部署聯合打擊環境違法行為。環保部門與其他部門應建立起各盡其責、齊抓共管環保工作的協作配合關系，各部門既要堅持原則，又要樹立大局觀念，主動協調、相互溝通、搞好服務，這樣就能把各個部門充分發動起來，形成合力。

2.4 提高環保部門的執法能力，強化環保部門的執法權力。

環境執法隊伍要不斷加強能力建設，提高環境執法水平和能力。加強環境執法隊伍標準化、規范化建設，按標準化建設要求增加人員數量和提高人員素質，配齊物質裝備，提升監察隊伍的規格，嚴格執法文明執法，保證執法的權威性、嚴肅性。實行政務公開，加強社會監督，及時公開環境違法重點案件的查處情況，加強環境執法的公眾參與媒體監督。建設一支精干、高效、廉潔、文明的環境執法隊伍。

[1]汪勁.環保法治三十年--我們成功了嗎[J].北京大學出版社，2011(8)．

[2]于文興.試論環保執法的現實障礙及其法律對策[J].黑河邊境經濟合作區環境保護局，2010(8)．

[3]韓偉.我國環境資源立法存在的問題及其完善對策[J].山東財政學院學報,2009(1)