規劃環評中對規劃方案提出優化調整建議的要點和案例分析

池金萍 周利萍 馬樹海

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0 引言

我國2002年頒布的《中華人民共和國環境影響評價法》首次提出規劃的環境影響評價要求，確立了規劃環評的法律地位。2009年頒布的《規劃環境影響評價條例》，進一步促進和規范了規劃環評的工作。

規劃環境影響評價的目的和意義在于提高規劃的科學性，從源頭預防環境污染和生態破壞，促進經濟、社會和環境的全面協調可持續發展[1]。其根本目的是協調社會經濟發展與環境承載力的關系，實現以最小的環境損失和影響來獲得最大的經濟利益和社會效益[2]。對規劃方案提出優化調整建議是規劃環評工作的主要目的和重要任務之一。

但是，規劃環評作為環評領域發展的一個新方向，在我國現階段的實際工作開展中面臨著一些突出的問題，嚴重影響和制約著規劃環評的有效開展：一是規劃環評的評價技術方法、指標體系等尚不成熟，在技術上和應用上存在很大的不確定性；二是作為規劃環評評價對象的規劃，本身存在諸多問題和不合理給評價帶來很大的困難[3]。因此，很多環評工作者被困難征服，編制的規劃環評流于形式，比較突出的一個問題是環評報告沒有給出合理的規劃調整建議，未達到規劃環評的初衷。

本文結合相關的案例，對規劃環評中對規劃方案提出優化調整建議的要點進行了分析。

1 總體思路

規劃環評通常按照一條主線“規劃分析→環境影響分析→承載力分析→規劃環評結論”[4]進行。首先應在對規劃方案和區域資源環境進行深入調查、研究的基礎上，全面分析規劃造成的環境影響，從資源與環境承載力角度對區域支撐規劃實施的合理性和可行性進行分析；在綜合考慮環境目標和評價指標可達性分析結論的基礎上，提出規劃目標、定位和發展指標的優化建議；在綜合考慮規劃環境合理性綜合論證結論的基礎上，重點對規劃規模、結構、布局等提出合理的調整建議。

因此，要提出合理的規劃方案優化調整建議，可以從規劃的相符性和協調性、環境目標和評價指標可達性、資源與環境的承載力分析等方面入手。

2 要點和案例分析

2.1 規劃協調性分析

規劃協調性分析可以幫助規劃師了解規劃政策背景[5]，避免不同部門、不同層次規劃缺少銜接、彼此沖突，既是規劃不可或缺的環節[6]，也是規劃環境影響評價中的強制技術環節。規劃協調性可理解為“在一定時間、空間、資源環境和社會經濟領域內，不同規劃內容一致和互相促進的程度”，包含規劃相容性和互動性兩個內涵；前者反映規劃間靜態關系，后者體現規劃通過一定協調手段，彼此調整、互相適應，達到相容的動態關系[7]。規劃協調性分析應包含：背景規劃收集和篩選、規劃協調性評價和規劃沖突協調三方面。

規劃環評報告中需重點分析規劃與相關法律、法規、政策及上位規劃的符合性，規劃和同位有關規劃的協調性，特別是與生態環境功能區規劃、環境保護規劃、環境功能區劃、城市（城鎮）總體規劃、土地利用規劃、能資源利用規劃的協調性。通過相符性和協調性分析，重點明確與相關規劃之間的沖突和矛盾，從而提出優化調整建議。

案例：杭州灣某工業園區，通過分析與各類上位規劃、同位規劃的相符性和協調性，發現園區部分用地與當地的生態環境功能區規劃沖突，屬于限制準入區中的曹娥江河口濕地保護生態環境功能小區，生態功能區劃中為非建設用地，禁止新建工業項目，主導功能為生態保護。由于涉及區域屬于圍墾區，根據相關規定，圍墾的灘涂作為建設用地的可劃入重點準入區。因此，規劃環評提出了調整所在區塊生態環境功能區規劃的建議，當地政府采納后將其調整為重點準入區，協調了兩者之間的沖突。

2.2 環境目標和評價指標可達性

規劃的環境目標和評價指標體系主要為資源與能源評價指標、環境質量與污染控制指標以及經濟發展指標三個方面。其中，資源與能源評價指標主要包括單位工業增加值綜合能耗、水耗、工業用水重復率、投資強度與容積率等；環境質量與污染控制指標包括生態環境、水環境、環境空氣和聲環境質量、單位工業增加值污染物排放指標、主要污染物排放總量指標、污水納管率、集中供熱率、工業固廢綜合利用率、人均公用綠地面積、公眾對環境的滿意度等；經濟發展指標包括職工人均收入和人均工業增加值等。

各項評價指標的確定應符合國家和地方的有關要求，并明確不同規劃期的環境目標和評價指標體系（具體指標值）。環評報告應分析不同規劃期環境目標和評價指標的可達性，找出差距，研究目標的實施途徑。如果通過研究論證，某一方面的指標仍不能達到相關的要求，說明規劃方案本身存在問題，環評應提出優化調整建議，使之能符合指標要求。

案例：紹興地區某經濟開發區編制了整合提升規劃，對部分用地的性質和規劃布局進行了較大的調整。根據環評階段調查，現狀開發區存在較大數量的印染、造紙、電鍍等廢水產生量大的企業，中水回用率不高，因此單位排污量較目標值高得多。通過指標的可達性分析，發現要達到評價指標要求，開發區在提高現有企業中水回用率的同時，還必須對現有產業進行升級改造，搬遷、淘汰部分排污量大、附加值不高的企業，同時對于未開發地塊應禁止印染、造紙和電鍍等廢水量大的產業進入，環評報告提出了相應的優化調整建議。

2.3 資源承載力分析

所謂資源承載力是指某區域一定時期內在確保資源合理開發利用的條件下，資源能夠承載的人口數量及相應的經濟社會活動總量的能力。這里所說的資源包括土地資源、能源、水資源等。土地資源承載力分析內容包括生態適宜性評價、土地利用效率分析(單位土地產出率、單位土地投資率)、確定實際可利用建設用地數量；能源承載力分析包括能源需求量和可利用資源分析(包括蒸汽、煤、石油、天然氣等)、單位能耗分析；水資源承載力分析包括需水量分析、區域水資源量和可利用水資源量分析、單位水耗分析等。

資源的供給需符合有關政策的要求，通過資源承載力分析，明確規劃開發的土地、供水、供電、供熱、供氣等的保證性，找出資源制約因素。針對制約因素，解決措施應符合有關資源規劃的要求。

案例：浙中某工業區，用水主要由當地水廠供應，根據水資源綜合規劃，遠期水廠規模規劃為15萬m3/d，水源來自水庫。通過測算，在城鎮用水規模預期不變的情況下，遠期增加本工業區用水量后總用水規模將達到18.4萬m3/d。而隨著當地影視產業、旅游業等迅速發展，鎮域人口發展速度將大于預期，即城鎮用水量也將突破原先的預期指標。水庫在95%的保證率下實際供水量32.8萬m3/d，其中農灌用水占了近半的比例，因此流域存在水資源缺乏的問題。因此，規劃環評提出建議工業區調整產業定位，積極發展節水型產品，積極推行節水技術和設備，提高水重復利用率達到80%以上；污水處理廠遠期增設污水深度處理設備，開展中水回用，優化工業區規劃方案。

2.4 環境承載力分析

所謂環境承載力是指在一定時期內，在維持相對穩定的前提下，環境資源所能容納的人口規模和經濟規模的大小。環境承載力分析通過對區域環境質量現狀調查，分析規劃的環境影響，明確評價環境質量達標情況、生態影響及擾動情況，測算環境容量（或納污能力），明確規劃開發的污染物排放總量符合性。針對制約因素，提出規劃方案調整建議。

案例：浙北某市化纖產業“十二五”發展規劃，根據環評預測，“十二五”期間某市的一個聚酯化纖集聚地在規劃項目實施后，區域乙醛最大落地濃度疊加背景后為12.03ug/m3，已超過《工業企業設計衛生標準》(TJ36-79)中居住區最高允許濃度標準，因此，規劃環評提出該聚酯化纖集聚地的聚酯化纖的產業規模應作一定的程度控制，年產40萬噸的功能性、差別化纖維項目應不在洲泉區塊實施，需另行選址，同時年產40萬噸的超紡棉纖維項目和年產45萬噸滌綸功能性纖維項目規模也應作一定控制，其新增總量控制在80萬噸聚酯生產規模以內。考慮到經濟的持續發展，化纖行業作為該市的支柱產業，環評同時建議當地化纖產業規劃應重新選址，新建一個具有較大環境容量的化纖產業集聚區。

3 結語

規劃環評與建設項目環評存在很大的區別，涉及范圍更廣，內容更多，需要諸多領域的信息、知識進行綜合分析，環評的重點除了提出環境影響減緩措施外，對擬議規劃方案提出優化調整建議也是其一大重要任務。筆者根據個人理解，結合規劃實例，從四大方面對規劃方案提出優化調整建議的要點進行了簡單分析，以供相關工作人員探討和參考。

[1]中華人民共和國國務院令第559號《規劃環境影響評價條例》[Z]．2009.10.1．

[2]鞠美庭，朱坦．國際戰略環評實踐追蹤及中國對規劃實施環境影響評價的管理程序和技術路線探討 [J]． 重慶環境科學，2003，25(11)：124～127．

[3]杜世勛．規劃環境影響評價面臨的突出問題及對策研究[J]．科技情報開發與經濟，2010，20(32)：144～146

[4]王永紅．關于工業園區規劃環評思路和內容的探討[J]．山西建筑，2009，35(36)：350～351

[5]張穎，王群，王萬茂．關于城市總體規劃與土地利用總體規劃協調問題的探討[J]．南京農業大學學報：社會科學版，2007，7(1)：58

[6]羅嘉佳，吳仁海，林海健，等．中國規劃環評中協調性分析的作用[J]．環境科學與管理，2008，33(1)：191

[7]何佳，周莉，包存寬，等．規劃環境影響評價中規劃協調性分析實施框架[J]．同濟大學學報：自然科學版，2011.1，39(1)：94