對現階段食品安全監管體制的思考

李海燕

河南省濮陽市衛生監督局，河南濮陽 457000

《食品安全法》的頒布和實施，擴大了食品安全監管隊伍，壯大了食品安全的監管力量，在一定程度上遏制了食品安全領域違法事件發生的勢頭。但是由于現行法律實行分段監管，不可避免地出現了部分食品安全領域的監管空白，部門之間的利益紛爭，工作之間的推諉扯皮。本文通過對食品監管的現狀分析，為今后的食品安全監管運行模式的調整提供依據。

1 監管模式

食品安全涉及到從農田到餐桌的整個過程，這個過程的每一個環節出現問題，都可導致食源性疾病，甚至食物中毒的發生，危急人民群眾的身體健康和生命安全。根據《食品安全法》的規定，現階段我國實行的是以部門分段監管為主，品種監管為輔的監督管理模式，即《食品安全法》授權政府的農業、工商管理、質量監督、食品藥品、衛生、海關以及公安等多部門，針對食品生產和流通的不同環節，各自按照法律賦予的職責實施食品安全監管。

2 利弊分析

與《食品衛生法》實施時期相比，這種監管體制，壯大了食品安全監管的隊伍和力量，明確了政府職能部門對食品安全的主要監管職責，全面提升了政府對食品安全綜合監管能力。另一方面，《食品安全法》雖然規定了政府各職能部門的分工，力求實現食品的生產、銷售、消費等各個環節的有效監管，但是實施過程中，在具體工作上仍有職能部門履職不能覆蓋的地方，而無法實現監管的無縫隙銜接和全覆蓋，往往出現食品安全某領域的監管缺失[1]。

2.1 幾個特殊領域的食品安全監管

隨著社會的不斷進步，各個行業的服務職能愈加健全和完善，出現了服務功能的多樣化，如部分賓館、旅店房間內增設冰箱，放置了啤酒、飲料、火腿腸等方便食品，根據實際消費情況退房時結賬；超市內設置了現場制作即食食品如涼拌菜、鹵面、油餅甚至烹調熱菜的加工場所等。鑒于賓館房間供應食品行為的隱蔽性，食品安全基本無人監管，更談不上辦理相關證件；超市內設置的即食食品加工部，食品制作的所有環節形式上與餐飲服務行為完全一樣，但由于沒有就餐場所，所以食品藥品監督部門，往往也不會按照餐飲服務去監督管理，工商部門目前由于缺乏相應的行業標準和要求，監督效果大打折扣。

2.2 食品生產加工小作坊和食品攤販的監管

《食品安全法》頒布后，食品生產加工小作坊和食品攤販的監管一直是各地政府食品安全監管的重點和難點，由于食品安全的分段監管，造成各職能部門在該食品監管領域職責不清，任務不明，推諉扯皮的事件時有發生。雖然《食品安全法》第二十九條第三款規定：食品生產加工小作坊和食品攤販從事食品生產經營活動，應當符合本法規定的與其生產經營規模、條件相適應的食品安全要求，保證所生產經營的食品衛生、無毒、無害，有關部門應當對其加強監督管理，具體管理辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會依照本法制定。但是各地對此領域立法進展不一，河南省2012年9月1日才正式施行《河南省食品生產加工小作坊和食品攤販管理辦法》，對該領域的食品安全監管職責才做出進一步說明，但仍有不盡人意之處，如本辦法把食品攤販定義為：包括流通類食品攤販和餐飲類食品攤販。流通類食品攤販，是指無固定店鋪，在批準的地點和規定的時間內銷售預包裝食品或者散裝食品的經營者。餐飲類食品攤販，是指無固定店鋪，在批準的地點和規定的時間內以烹飪等方式現做現賣直接入口食品，提供餐飲服務的經營者。那么對于炸油條、現場加工杯裝豆漿、綠豆粥的經營者，他們現場制作銷售，不提供就餐場所和設施服務，對此究竟應該由誰來管；在門店內烙餅、炸油條，甚至現場制售豆漿、稀飯，但不提供就餐場所的經營行為，又應該由哪個部門負責。由于食品加工是一個復雜的過程，一個市場或一個攤位群，加工工藝相似的經營行為，由于法律法規的原因，導致由不同的監管部門來管理，不僅顯得混亂，而且也讓從業者無所適從，弄不清究竟該辦什么樣的證件，找哪個部門辦理。

2.3 風險評估

《中華人民共和國食品安全法實施條例》將食品安全風險評估定義為：指對食品、食品添加劑中生物性、化學性和物理性危害對人體健康可能造成的不良影響所進行的科學評估，包括危害識別、危害特征描述、暴露評估、風險特征描述等。它是一個科學的過程，是一個科學性質的活動，是由醫學、營養學、流行病學、食品工業等相關專業的科學家共同開展的工作，它貫穿于食品的種植養殖、生產、加工、運輸、銷售、烹調等各個環節。風險評估的作用是為了確認危害的嚴重性和發生的可能性，以便政府機構在綜合分析判斷各利益相關方面的利弊后決定采取何種措施，把風險控制在人類可以接受的范圍內[2]。衛生部門在風險評估中，既是法定部門，應該起到主要的關鍵性作用。但是，由于食品安全的分段監管，各監管部門分別掌握著食品生產經營鏈條的某個階段或某個環節的監督情況和監督資料。又因部門間缺乏有效的溝通，各部門掌握的有關信息僅限于本部門內部享用，難以發揮最大效益。衛生部門只能從宏觀角度去進行食品安全危害風險評估，對食品生產加工各個階段，各個環節的危害分析關鍵控制點缺乏深入了解和認識，對不合格檢測數據的成因，不能科學地推斷，影響食品安全風險評估的效果。

2.4 綜合協調及重大食品安全事故

《食品安全法》第四條對食品安全監管各部門的職責進行了界定，確定國務院衛生行政部門承擔食品安全綜合協調職責，負責食品安全信息公布，組織查處食品安全重大事故。但是通過幾年的實踐表明，效果并不理想，衛生部門作為政府行政部門之一，很難協調與政府其他食品安全監管部門的關系，在組織查處重大食品安全事故方面更是力不從心[3]。根據2010年2月6日《國務院關于設立國務院食品安全委員會的通知》，國務院設立了食品安全委員會辦公室，具體承擔委員會的日常工作。主要職責包括：食品安全綜合協調，監督、指導、協調重大食品安全事故處置及責任調查處理工作等。各級政府也相繼成立相應機構，組織協調當地的食品安全工作[4]。雖然在一定程度上改善綜合協調不暢，組織查處不力等狀況，但仍存在以下問題：少數領導對食品安全重視不夠，對改革有等待觀望的現象，食品安全監管力量整體不足，資源配置越往基層越薄弱，農村地區和基層監督隊伍力量匱乏。由于食品安全涉及的部門較多，即使有政府協調，效率也較低下。政府要想了解食品安全整體監管狀況，還須對各職能部門上報的材料進行綜合分析。一旦發生重大食品安全事故時，各單位均站在自己部門的立場上開展工作，甚至為保護自身利益，相互推諉責任，難以保證調查處理的公正。

3 思考和建議

3.1 完善食品安全機制體制

盡管《食品安全法》實施后我國食品安全監管力量得到很大加強，但是監管能力及手段不足的狀況仍然存在，由此可見，應進一步加強政府對食品安全的統一領導，完善各級政府食品安全委員會及辦公室的工作機制。建立并不斷完善各級政府的食品安全監管部門的議事機制、食品安全信息通報（發布）機制、重大食品安全事故應急處置機制、食品安全風險監測、評估及預警機制等綜合協調機制和相關配套制度，為政府的風險管理，提供堅實的技術支持。制定出臺食品安全責任追究制度，建立考核機制，把食品安全納入鎮街區政府和監管部門社會經濟發展目標進行考核獎懲，明確任務，落實責任，一級抓一級，層層抓落實，加大食品安全監管力度。

3.2 創新食品安全監管模式

總結我國食品安全監管的經驗，借鑒其他國家食品安全監管模式，進一步明確各部門的監管職責，將分散的各部門的監管職能科學歸類，合理歸屬，形成不交叉、不重復、不漏管、協調一致、高效有力的監管體系。從田頭到餐桌以一個部門監管為主，其他部門協同檢查、聯合監管，形成既獨立分工，又相互合作的體系。努力做好綜合執法、聯合執法，解決多頭執法帶來的弊端，切實提高執法水平。近年來的實踐表明，不論是職能向縱深拓展的上海模式，還是分級管理體制的深圳、廣東模式，其主要方向是對多個部門進行合理整合，實現由一個部門為主對食品生產經營、消費鏈條的全程安全監管。

3.3 合理配置食品安全監管資源

加強食品安全監管執法隊伍建設，已成為提升食品安全監管整體水平的當務之急。大力加強基層執法隊伍建設，增加縣區級執法人員編制，盡快充實一線執法人員，優化執法人員年齡結構和專業結構，定期開展業務培訓，提高執法人員業務水平和執法能力。開展食品安全基層綜合監管試點，推動食品安全工作重心下移，落實鄉鎮街道食品安全管理責任，大力推進基層協管員隊伍建設，構建起覆蓋鄉村社區的食品安全協管網絡，著力消除監管空白、邊界不清的問題。加大對食品安全的財政投入，保障執法經費，改善執法裝備。進一步健全完善食品安全監測體系，采取有效措施，整合現有檢測資源，合理配置檢測設備，建立完善信息平臺，實現信息互通、資源共享。建立區域性食品安全檢測中心，確保抽樣檢測的科學性和權威性[5]。

[1] 雷蘇文，唐小哲，侯培森，等.對當前我國食品安全工作的幾點思考[J].中國公共衛生管理，2012，28（3）：348-350.

[2] 徐嬌，邵兵.試論食品安全風險評估[J].中國衛生監督，2011，18（4）：342-350.

[3] 中華人民共和國衛生部.中華人民共和國食品安全法[S].2009.

[4] 中華人民共和國國務院.國務院關于設立國務院食品安全委員會的通知[S].2010.

[5] 蔣雪鳳，嚴建躍.杭州市食品安全監管存在的問題及對策[J].中國公共衛生管理，2012，28（4）：424-425.