行政復(fù)議與行政訴訟銜接模式探討

陳 芹

（中國人民解放軍94840部隊，江蘇 南京 210042）

1 行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系概述

行政復(fù)議是指行政相對人認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)Ρ簧暾埖木唧w行政行為進(jìn)行合法、適當(dāng)性審查，并作出行政復(fù)議決定的一種法律制度。[1]行政訴訟指行政相對人與行政主體在行政法律關(guān)系的領(lǐng)域發(fā)生糾紛后，依法向人民法院提起訴訟，人民法院依法定程序?qū)彶樾姓黧w的行政行為的合法性，并判斷相對人的主張是否妥當(dāng)，以作出裁判的一種活動。[2]行政復(fù)議是行政相對人通過行政程序來獲得權(quán)利救濟(jì)，行政訴訟是行政相對人通過司法程序獲得權(quán)利救濟(jì)。在性質(zhì)上，行政復(fù)議制度屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的審查與裁決，是行政權(quán)進(jìn)行自我監(jiān)督的重要方式；而行政訴訟則是司法權(quán)對行政權(quán)的一種監(jiān)督形式。相對于行政訴訟而言，行政復(fù)議程序簡易，運(yùn)行成本低。對于專業(yè)性的行政爭議由行政主管機(jī)關(guān)處理可以方便的在政府各部門協(xié)調(diào)，使行政糾紛得到更有效的解決。而行政訴訟最大的優(yōu)點是司法裁決具有國家強(qiáng)制力，能使公民權(quán)利的得到最終的救濟(jì)。兩者的直接關(guān)系體現(xiàn)在《行政訴訟法》第37條規(guī)定：對屬于人民法院受案范圍的行政案件,公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議,對復(fù)議不服的,再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議,對復(fù)議不服再向人民法院起訴的,依照法律、法規(guī)的規(guī)定。

2 我國現(xiàn)行行政復(fù)議和行政訴訟銜接模式現(xiàn)狀解析

我國目前行政復(fù)議和行政訴訟銜接模式主要有四種情況：自由選擇型、復(fù)議前置型、徑行起訴型和復(fù)議終局型。自由選擇模式是行政復(fù)議和訴訟銜接關(guān)系的基本模式,其它類型是其特殊情形。

2.1 自由選擇

自由選擇,即行政相對人在行政復(fù)議與行政訴訟兩者中自由選擇其救濟(jì)途徑。它包括兩種情況：不經(jīng)復(fù)議直接提起訴訟；選擇先提起行政復(fù)議,對行政復(fù)議不服的再提起訴訟。即復(fù)議不是相對人申請解決行政爭議的必經(jīng)途徑。其法律依據(jù)是《行政訴訟法》第37條規(guī)定。自由選擇是我國處理復(fù)議與訴訟銜接關(guān)系的一般性原則,其特點是復(fù)議程序與訴訟程序不能同時并存。即進(jìn)入訴訟程序后不得申請復(fù)議,進(jìn)入復(fù)議程序后不能同時向法院起訴,只能在復(fù)議程序結(jié)束后再提起訴訟。自由選擇模式為行政相對人提供了最大的自由選擇度,充分體現(xiàn)了保護(hù)行政相對人合法權(quán)益的原則。我國現(xiàn)行的絕大多數(shù)法律法規(guī)都是依據(jù)此原則。

2.2 復(fù)議前置

復(fù)議前置是指行政相對人對行政機(jī)關(guān)的行政行為不服,必須先提起行政復(fù)議,只有對行政復(fù)議決定不服的,才能提起行政訴訟。換言之,行政復(fù)議是行政訴訟的前置條件。我國行政復(fù)議前置的規(guī)定主要是涉及侵犯自然資源所有權(quán)的行政行為、稅收征管、商標(biāo)公告爭議裁定和撤銷行為、私營企業(yè)管理、現(xiàn)金管理處罰等方面。復(fù)議前置模式的優(yōu)點在于對行政糾紛由存在上下級之間監(jiān)督關(guān)系的行政復(fù)議機(jī)關(guān)先行處理,可以及時發(fā)現(xiàn)和糾正錯誤,加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。通過復(fù)議機(jī)關(guān)來處理一些專業(yè)性強(qiáng)的案件便于查明事實，使行政爭議得以及時解決。這種處理方式可以將大量的行政爭議案件解決在行政復(fù)議程序內(nèi),避免司法程序不必要的介入,減輕人民法院的工作負(fù)擔(dān),有利于節(jié)約訴訟資源。但是復(fù)議前置程序有其不可避免的弊端,因為必須先經(jīng)復(fù)議才能進(jìn)入訴訟,必然延長了權(quán)利救濟(jì)時間,不利于對當(dāng)事人權(quán)益得到及時保護(hù)。再者，行政復(fù)議作為一種行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,是否存在審查不公，當(dāng)事人不免心存疑慮。

2.3 徑行起訴

徑行起訴是行政相對人對行政主體的行政行為不服可直接向人民法院提起訴訟而不經(jīng)過復(fù)議程序。我國關(guān)于徑行起訴模式的適用,主要是涉及以下情況：海上交通安全處罰、專利實施強(qiáng)制許可的使用費(fèi)的裁決、水污染處罰決定、侵犯著作權(quán)處罰、虛假注冊商標(biāo)罰款、土地管理處罰決定等。我國目前有關(guān)徑行起訴的規(guī)定不是排斥行政復(fù)議程序。

2.4 復(fù)議終局

復(fù)議終局指的是行政案件經(jīng)過行政復(fù)議后,當(dāng)事人不得再提起行政訴訟。目前復(fù)議終局的情形主要有兩種情況：一是選擇性復(fù)議終局，當(dāng)事人可以在行政復(fù)議和行政訴訟之間選擇。但一旦選擇了復(fù)議程序，復(fù)議結(jié)果即為終局結(jié)果，對復(fù)議不服不能再提起訴訟程序。二是單一性復(fù)議終局，行政相對人只能通過行政復(fù)議程序?qū)で缶葷?jì)，且復(fù)議為終局，不得再提起行政訴訟。我國的行政復(fù)議終局主要涉及自然資源的確權(quán)行為、公民出入境處罰、外國人出入境處罰、國務(wù)院或省級人民政府的行政復(fù)議、省級政府因行政區(qū)劃對自然資源的確權(quán)行為、集會游行和示威的不許可決定等方面。由于復(fù)議程序是行政程序，復(fù)議終局而不允許當(dāng)事人再提起訴訟程序明顯剝奪了當(dāng)事人的訴訟救濟(jì)途徑，復(fù)議終局雖有利于降低成本，提高工作效率，但卻失去了程序上的公正，衡量兩者，我們似乎更應(yīng)選擇后者，在保證程序公平公正的基礎(chǔ)上再考慮效率問題。

3 我國行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接模式的完善

3.1 取消行政復(fù)議終局模式，確立司法最終原則

如前所述，我國行政復(fù)議法實際上規(guī)定了多種終局性復(fù)議的情況。長期以來，這種模式備受爭議，有學(xué)者明確提出，行政復(fù)議終局性決定是對行政法治原則的破壞，應(yīng)將其無一例外地納入法院司法審查監(jiān)督的范圍。[3]無論是法律所明確規(guī)定的還是事實上存在的行政復(fù)議終局情形，抑或是因為當(dāng)事人的選擇而引起的行政復(fù)議終局情形，在本質(zhì)上都違背了法治國家所共同遵循的司法最終原則，無助于公民合法權(quán)益的維護(hù)。[4]行政復(fù)議終局在事實上剝奪了當(dāng)事人尋求司法救濟(jì)的權(quán)利，違背了法治原則和公正原則，容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)濫用行政裁決權(quán)。司法最終原則一般是指任何適用憲法和法律引起的法律糾紛原則上只能由法院作出排他性的終局裁決。為此，從維護(hù)法治、保障公正的角度出發(fā)，我國在設(shè)置行政復(fù)議與行政訴訟程序的銜接模式時應(yīng)該取消目前有關(guān)行政復(fù)議終局的規(guī)定,讓司法手段介入行政糾紛的處理和公民合法權(quán)益的維護(hù),從而確立司法在法治社會中的根本地位。

3.2 推行自由選擇模式

無論是采用何種形式，行政復(fù)議與行政訴訟的立法目的都是為有效地救濟(jì)當(dāng)事人的合法權(quán)益。當(dāng)事人在遇到行政糾紛時，應(yīng)該賦予他們自由選擇權(quán)利救濟(jì)的方式，如果法律限制了行政相對人對其權(quán)利救濟(jì)方式的選擇，那么，行政相對人的權(quán)利就不是完整的權(quán)利，是有瑕疵的權(quán)利，甚至是虛設(shè)的權(quán)利。[5]在我國目前的立法中還存在有關(guān)逕行起訴型的規(guī)定，這種模式意指相對人對行政機(jī)關(guān)所作出的行政行為不服，直接通過提起行政訴訟的方式尋求救濟(jì)。這種規(guī)定在當(dāng)事人看來有時很難區(qū)分到底是既可以選擇行政復(fù)議又可以選擇行政訴訟還是只能直接選擇行政訴訟。其實，從立法本意上來看，逕行起訴模式并不是排斥行政復(fù)議程序。從完善行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接的角度出發(fā)，為了避免因立法表述模糊而引起公眾的誤解，應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)行立法中的逕行起訴模式的規(guī)定改為自由選擇模式的規(guī)定。

3.3 調(diào)整復(fù)議前置適用范圍

行政復(fù)議前置制度之所以發(fā)揮著重要作用，其優(yōu)勢在于有利于增強(qiáng)上下級行政監(jiān)督的效果，減輕法院的工作負(fù)擔(dān)和當(dāng)事人訴累。但是，我國行政復(fù)議案件在行政程序中多為作出維持結(jié)果，而在訴訟程序中作出改變的判決又居高不下,如此一來，復(fù)議程序似乎又為當(dāng)事人增添了繁瑣的程序，增加了救濟(jì)成本。為此，如果將復(fù)議前置模式僅僅限定于某些具有技術(shù)性、專業(yè)性的案件如知識產(chǎn)權(quán)、交通事故、環(huán)保、稅務(wù)等那些能夠發(fā)揮行政機(jī)關(guān)優(yōu)勢的事項之中，可更有效地解決糾紛。

我國行政復(fù)議與行政訴訟銜接模式存在的不合理問題導(dǎo)致行政相對人的權(quán)利得不到有效的保護(hù)，本文提出完善之設(shè)想以促進(jìn)兩者之間的有效銜接，相信隨著行政相對人權(quán)利救濟(jì)體系的不斷完善，行政復(fù)議與行政訴訟之間的銜接會逐步順暢。

［1］姜明安.行政復(fù)議與行政訴訟法[M].北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，1999：279.

［2］姜明安.行政復(fù)議與行政訴訟法[M].北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，1999：295.

［3］郝明金.行政行為的可訴性研究[M].中國人民公安大學(xué)出版社，2007：370.

［4］章志遠(yuǎn).我國行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接之再思考[J].現(xiàn)代法學(xué)，2005（4）：84.

［5］黃雪蘭.關(guān)于我國稅務(wù)行政復(fù)議與稅務(wù)行政訴訟關(guān)系的思考[J].湖南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2002（4）：49.