淺談規范內河海事行政處罰自由裁量權的程序控制

魏 鵬

(洛陽市地方海事局，河南 洛陽 471000)

行政處罰權是行政機關和法律授權的組織對違反行政法律規范的公民、法人和其他組織予以懲處的權力。是一種具有國家強制性的行政制裁權，行政處罰權從法條中產生時起就帶著自由裁量權的性質。海事行政處罰作為一種最嚴厲的制裁性行政行為，是打擊和制止海事行政違法行為強有力的法律手段。隨著現代行政職能的擴張，行政機關擁有了越來越多的自由裁量權。因此，通過健全行政處罰自由裁量權運作的法律程序，規范行政處罰自由裁量權行使的方式、步驟、順序、時限等程序方面的問題，是控制其不被濫用的一種有效的法律方法。

1 自由裁量權在我國海事管理中的作用

海事行政處罰中的自由裁量權被普遍使用，其主要原因是：第一，海事違法行為種類多、涉及范圍廣泛、時效性較強，海事法律、法規不可能對所有情況下的行政處罰都規定得十分具體；第二，海事行為所具有的專業性很強、其影響的地域也比較廣闊，現行的海事法律、法規不可能對海事行政處罰的規定過于僵化；第三，目前我國的海事法律體系尚不夠完備，表現出一定的概括性和模糊性。因此，海事法律、法規只能授予海事管理機構必要的自由裁量權，使之能根據案情實際情況，在法定范圍內作出合法、合理的行政處罰，以達到依法行政、維護國家權益、確保“航運更安全、水域更清潔”目標的實現。

2 自由裁量權在海事行政處罰中的主要體現

2.1 對事實要件認定的自由裁量

海事部門對當事人的行為性質和海事管理事項的性質認定酌情裁量。確認其行為是否違反水上交通安全監督管理秩序。并經過調查決定是否作出海事行政處罰。

2.2 判定情節輕重的自由裁量

所謂情節是指事物發生、發展的因果關系和演變過程。海事違法行為的情節可以分為主觀和客觀兩個方面。主觀方面包括目的、動機、心理狀態和態度表現等，客觀方面包括時空、對象、方式手段和危害后果等。在實施海事行政處罰時，必須認真考慮上述主觀和客觀兩個方面的違法情節。《中華人民共和國船舶登記條例》第五十二條：“不按照規定辦理變更或者注銷登記的，或者使用過期的船舶國籍證書或者臨時船舶國籍證書的，由船籍港船舶登記機關責令其補辦有關登記手續；情節嚴重的，可以根據船舶噸位處以本條例第五十條規定的罰款數額的10%。”

2.3 選擇處罰的對象、種類和幅度的自由吊銷證書、沒收船舶等

對某一應受海事行政處罰的違反水上安全監督管理秩序的行為，應根據處罰法定原則決定處罰的對象、種類。

2.4 選擇行為時限的自由裁量

海事法律中有些法條所規定的限期行政相對人履行某種義務，既未具體規定履行的期限，也未規定其履行的幅度。在這種情況下，海事部門就必須根據客觀形勢運用自由裁量權對履行的期限作出明確、具體的規定，規定的期限必須切實可行而又能體現嚴格執法，過短或過長都是不適當的。

3 海事自由裁量權的負效應

目前已經有學者將濫用自由裁量權的各種類型予以總結如下：一是不利于社會秩序的穩定。因為行政主體濫用行政處罰自由裁量權，處理問題隨意性很大，畸輕畸重，反復無常，不同情況相同對待，相同情況不同對待，引起群眾懷疑、不信任，產生對立情緒，不配合行政主體的管理，行政違法行為增多，導致社會秩序的不穩定；二是助長特權思想，滋生腐敗，影響黨和政府的形象。歷史的經驗告訴我們：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”不正當的目的；錯誤的和不相干的原因；錯誤的法律或事實根據；遺忘了其他有關事項；不作為或遲延；背離了既定的判例和習慣。

4 控制海事行政處罰自由裁量權的措施

4.1 完善和修改現有的海事法律法規

要處理好海事法律法規的彈性和執法的可操作性的關系，盡量做到明確、具體、減少彈性，制定的海事法律法規要照顧到各級海事部門對不同等級船舶及單位的不同要求，尤其在處罰金額的制定上要更加切合實際。

4.2 提高海事人員職業道德素質與行政執法水平

每位海事執法人員都應該依法行政、秉公執法，即恪守職責、法為準繩、嚴守程序、裁量公正。每位海事執法人員都應該牢固樹立依法行政意識，堅持處罰與教育相結合的原則，避免超越職權現象的發生。

執法人員必須不斷地提高自己的海事業務水平，熟練掌握海事法規體系，才能把《中華人民共和國內河海事行政處罰規定》運用得得心應手，才能做到合法、合理、公正。如果沒有過硬的業務水平，在行政處罰上就會存在很多的漏洞。比如，執法人員作出行政處罰決定時要把握好行政相對人的兩個違法行為是否有因果關系，如有因果關系，在作出處罰時就要考慮擇重進行處罰，而不是對兩種行為規定處罰幅度的上限分別進行處罰，如未按規定進行船舶進出港簽證的行為是因未按《船舶最低配員規定》配足船員的行政行為引起的，那么在作出行政處罰時就要選擇對未按最低配員這一項違法行為處罰幅度的上限進行行政處罰。這需要執法人員熟悉業務和法律知識，如果對業務不熟悉就不能掌握好行政處罰的合理性。

所以說提高執法人員的業務水平是當務之急，還需吸引更多的優秀人才不斷充實海事行政執法隊伍，使海事行政執法隊伍廉正而富有效率，有過硬的業務知識，是避免濫用海事行政處罰自由裁量權的前提。

4.3 合議制度

合議制度是指兩人以上對某一案件進行探討最后經多數人通過決議。結合實際情況，海事機構規定：對個人罰1千元及以上，對經營人（單位）罰2千元及以上以及對船舶滯留等處罰必須進行集體討論決定，這同樣可以在一定程度上控制行政處罰自由裁量權的錯位。

4.4 健全海事行政執法監督體系與內部監督制度

監督體系主體不僅要有黨組織、上級機關，還應有航運企業、廣大船民，不僅要有外部監督還有外面監督。對已有的監督方式還應當根據形勢的需要，繼續補充、完善；要通過制定內部規范性文件、規章制度進行約束，以保證卓有成效的監督。同時，要對不遵守規章制度、濫用自由裁量權的人采取嚴厲的經濟懲罰措施，還要有對監督有功的人員進行必要的獎勵。要建立行政執法責任制，其核心是責任追究，不僅要追究違法行政的責任，也要追究行政不當的責任，切實規范行政執法行為，使每項行政權力的行使都能做到行之有度、行之有序。

可在海事機構內部建立一定的慣例作法，以一定規章或規范性文件的形式確定本行政機關在行政處罰中具體應考慮的一些因素以及這些因素的具體標準。《行政處罰法》第四條規定的基本因素有“違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度”，海事機構可根據上述基本因素、各因素之主次情況及所占比重等，以綜合評定的方式來確定一個可操作的有關本單位行政處罰的標準，這樣，不僅便于執法人員操作，也便于實現本單位行政的統一；海事機構還可以形成一個公開行政處罰案件的制度，以優秀的行政處罰案例約束本單位的執法行為，起到教育和警示的作用。

5 結語

海事行政處罰自由裁量權是行政權力的重要組成部分，也是行政權力中最顯著的一部分，它是海事行政執法機構提高行政效率必須的權限，它能使海事行政執法者審時度勢地處理問題。海事行政處罰自由裁量權與其他行政權一樣，在其運行過程中，不可避免地會產生負面作用。控制海事行政處罰自由裁量權的程序機制應是一個有機統一的整體，各種措施應互相配合，方能達到有效控制的目的。這些程序權益一旦轉化為行政相對人的行為，將匯合成巨大的力量，以抗衡行政處罰自由裁量權的濫用，從而能增強行政主體的自律意識，使之正確行使行政處罰自由裁量權，海事管理機構執法人員認真學習掌握各項法律法規的基礎上，嚴格遵守各項法定程序和制度，樹立海事管理機構良好的社會形象和執法權威性。

［1］羅豪才，主編.行政法學[M].北京大學出版，2012.

［2］徐樂游.論海事行政處罰自由裁量權的程序控制[C]//中國航海學會內河海事專業委員會2002年度學術交流會議優秀論文集專刊.2002.

［3］中華人民共和國國務院.中華人民共和國內河交通安全管理條例[S].2002.

［4］交通部【2004】第13號令，中華人民共和國內河海事行政處罰規定[S].2004.