試論我國(guó)環(huán)境管理體制：?jiǎn)栴}與出路

洪 源

（中央司法警官學(xué)院，河北 保定 071000）

進(jìn)入20世紀(jì)以來(lái)，伴隨著科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)力的突飛猛進(jìn)，人類創(chuàng)造了前所未有的現(xiàn)代文明，同時(shí)也埋下了世界性環(huán)境危機(jī)的隱患。我國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，已于2010年起一舉超越日本而成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，然而經(jīng)濟(jì)方面的輝煌業(yè)績(jī)并不能遮蔽 “沙塵暴”、“霧霾”等一系列環(huán)境問(wèn)題為國(guó)人敲響的警鐘。我國(guó)環(huán)境管理體制由此而暴露出來(lái)的諸多弊端也日漸受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

1 我國(guó)環(huán)境管理體制存在的問(wèn)題

1.1 機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理

與英美等國(guó)外先進(jìn)國(guó)家相比，我國(guó)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置缺乏協(xié)調(diào)性和科學(xué)性。從縱向來(lái)看，我國(guó)環(huán)境行政組織分為中央、省（自治區(qū)、直轄市）、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）5級(jí)，實(shí)行各級(jí)環(huán)保部門在同級(jí)政府統(tǒng)一調(diào)度下工作的以地域管理為主的管理模式。這種條塊式管理模式雖然有利于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)進(jìn)步的協(xié)調(diào)發(fā)展，但卻削弱了環(huán)保系統(tǒng)上下級(jí)間必要的制約力和整體凝聚力，不僅增加了企業(yè)的環(huán)保成本、降低了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)也不利于環(huán)保工作的深入開(kāi)展和地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。從橫向看，我國(guó)實(shí)行“統(tǒng)一監(jiān)督管理與部門分工負(fù)責(zé)相結(jié)合”的基本管理原則，即在憲法和相關(guān)法律的框架內(nèi)，按照以各級(jí)環(huán)保部門為主、各相關(guān)部門為輔的方式統(tǒng)一監(jiān)督管理本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)保工作。該原則體現(xiàn)了地方管理的整體性，但卻未能就其內(nèi)涵和外延做進(jìn)一步的補(bǔ)充解釋和法律界定，導(dǎo)致實(shí)際工作中環(huán)保部門與各分管部門間關(guān)系與分工界限不明、權(quán)利沖突不斷，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理終成一紙空文。

1.2 環(huán)保法系不夠完善

就目前來(lái)看，我國(guó)環(huán)保法律體系仍然不夠完善。具體表現(xiàn)為：一是，環(huán)保法律體系還存在很多空白，以循環(huán)經(jīng)濟(jì)法為例，像日本等發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家已經(jīng)構(gòu)建出由基本法、綜合法和專項(xiàng)法等組成的完備的法律體系，而我國(guó)很多地方政府僅出臺(tái)一部地方性法規(guī)，實(shí)在是杯水車薪；二是，環(huán)保立法缺乏時(shí)效性和針對(duì)性，“事后立法”多于“事前立法”，很多專項(xiàng)條款言辭模糊，在具體執(zhí)行時(shí)表現(xiàn)出很強(qiáng)的人為性和主觀性，缺乏必要的穩(wěn)定性；三是，環(huán)保法規(guī)缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性和實(shí)際可操作性，很多地方性環(huán)保法規(guī)之間缺乏一致性，甚至相互矛盾，這不僅有失法律的公平性原則，同時(shí)也易為某些別有用心之徒所利用；四是，環(huán)保法規(guī)處罰力度低，造成環(huán)保守法、執(zhí)法成本高、違法成本低的“兩高一低”局面，環(huán)保立法成為政府和企業(yè)之間的一場(chǎng)博弈。

1.3 政績(jī)考核不夠客觀

當(dāng)前，我國(guó)地方政府政績(jī)考核指標(biāo)缺乏客觀性。從中央文件來(lái)看，我國(guó)黨政干部考核體系的三個(gè)方面共17項(xiàng)考核內(nèi)容中，環(huán)保內(nèi)容只占一項(xiàng)。從各地方實(shí)際來(lái)看，某些地方干部為了政績(jī)和升遷而片面追求經(jīng)濟(jì)GDP的增長(zhǎng)、忽略生態(tài)平衡和環(huán)境保護(hù)，甚至以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)一時(shí)發(fā)展的現(xiàn)象仍屢見(jiàn)不鮮。這不僅加劇了環(huán)境的惡化，同時(shí)也刺激了粗放型經(jīng)濟(jì)模式的瘋長(zhǎng)。從宏觀上看，它忽略環(huán)境損失在公共產(chǎn)品中的比重，從而阻礙國(guó)家經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從微觀上看，水、大氣、噪聲、固體廢棄物等污染既使我國(guó)生態(tài)環(huán)境蒙受巨大損失，同時(shí)也直接危及到人類自身的生存和發(fā)展。政府作為環(huán)保的中堅(jiān)力量，理應(yīng)高度重視并全面反思自身行政行為。

1.4 監(jiān)督主體不夠健全

就我國(guó)目前環(huán)保管理體系而言，監(jiān)督主體還不夠健全。具體表現(xiàn)有：一是，政府單一性監(jiān)督，群眾監(jiān)督多停留于口頭或表面，真正公開(kāi)引導(dǎo)公眾介入監(jiān)督落實(shí)不到位；二是，缺乏配套法律法規(guī)來(lái)保證和規(guī)范新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)大眾、民間組織等社會(huì)各界參與監(jiān)督；三是，由于缺乏必要的宣傳和系統(tǒng)性教育，公眾環(huán)保意識(shí)淡薄。

2 我國(guó)環(huán)境管理體制發(fā)展的出路

2.1 健全環(huán)境管理機(jī)構(gòu)

健全而完善的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的必要前提和重要保證。因此，我們應(yīng)全面提升以國(guó)家環(huán)保總局為首的各環(huán)保機(jī)構(gòu)的工作效力和綜合協(xié)調(diào)能力。從縱向來(lái)講，我們可以嘗試建立環(huán)保部門的垂直管理體系，即基層環(huán)保部門的負(fù)責(zé)人和業(yè)務(wù)由相應(yīng)的上級(jí)環(huán)保部門來(lái)任命和規(guī)劃審批，在事權(quán)上按照法律規(guī)定明確中央與地方的權(quán)力范圍，各行其是，各盡其責(zé)；在決策管理權(quán)上，嘗試建立以中央為主、地方為輔的分權(quán)式宏觀調(diào)控模式，以有效遏制地方保護(hù)主義的行政干預(yù)，提高環(huán)保部門的執(zhí)法力和公信力。從橫向來(lái)看，應(yīng)根據(jù)不同部門在環(huán)保監(jiān)督中的特性來(lái)劃定其法律地位和職責(zé)權(quán)限。在環(huán)境保護(hù)過(guò)程中，無(wú)論是從管理層次還是從管理范圍來(lái)講，環(huán)保部門都應(yīng)居于主導(dǎo)、統(tǒng)率全局的地位，他們主要是通過(guò)運(yùn)用具有行政監(jiān)督執(zhí)法性質(zhì)的行政手段來(lái)對(duì)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，而其他相關(guān)部門則居于輔助地位，他們主要是通過(guò)采行具有自我監(jiān)督性質(zhì)的自我調(diào)節(jié)和自我制約手段來(lái)配合環(huán)保部門的統(tǒng)一調(diào)度。

2.2 完善環(huán)保法律體系

環(huán)保法律體系的完善與否，直接關(guān)系到我國(guó)整個(gè)環(huán)保管理體制的興衰成敗。就我國(guó)目前的情勢(shì)，應(yīng)著力于以下幾個(gè)方面：一是，進(jìn)一步修訂憲法、刑法等基本法，為中央和各地方環(huán)保法規(guī)的制定與實(shí)施提供根本性依據(jù)和法律保障；二是，結(jié)合各區(qū)域?qū)嶋H，加緊制定和出臺(tái)一批環(huán)保專項(xiàng)法；三是，加大處罰力度，可以考慮將按比例罰款、追究刑事責(zé)任等方式融入到具體的環(huán)保法條當(dāng)中。

2.3 改進(jìn)政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)

改進(jìn)政績(jī)考核機(jī)制，即要把環(huán)境的好壞切實(shí)納入到對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核項(xiàng)目中去，用標(biāo)準(zhǔn)來(lái)強(qiáng)化約束領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)保行為，用制度來(lái)確保環(huán)境的良性發(fā)展。全面改進(jìn)環(huán)保政績(jī)考核機(jī)制，必須做到：一是，嚴(yán)格將環(huán)保測(cè)評(píng)結(jié)果與干部政績(jī)相掛鉤，實(shí)行一票否決制；二是，建立環(huán)境問(wèn)責(zé)制，對(duì)拒不執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)造成嚴(yán)重后果的、對(duì)因決策失誤或行政干預(yù)等造成生態(tài)破壞或環(huán)境污染的單位及黨政一把手，要嚴(yán)格追究其行政責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的還應(yīng)追究其刑事責(zé)任；三是，要建立健全激勵(lì)機(jī)制，對(duì)在環(huán)保方面做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人給予公開(kāi)表彰，同時(shí)作為選用和提拔干部的重要考核依據(jù)；四是，要進(jìn)一步加強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境法制教育，提高他們的環(huán)保意識(shí)，樹(shù)立科學(xué)的政績(jī)觀和發(fā)展觀。①

2.4 改善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

現(xiàn)代政治以重視權(quán)力的分配和相互制約為基礎(chǔ)，通過(guò)強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督來(lái)防止權(quán)力的濫用和保證行政活動(dòng)的合法性和高效性。因此，通過(guò)完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制來(lái)制約和提高環(huán)保行政效力是非常必要的。針對(duì)我國(guó)實(shí)際，可從以下幾方面入手：一是，加強(qiáng)環(huán)保部門的內(nèi)部監(jiān)查制度，通過(guò)組織內(nèi)部和上下級(jí)之間的相互監(jiān)查，來(lái)衡量和校正自身管理活動(dòng)，以促進(jìn)組織目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)；二是，建立健全公眾聽(tīng)證制度，維護(hù)公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高公眾環(huán)保意識(shí)，增強(qiáng)政府行政決策的科學(xué)性與民主性；三是，建立由當(dāng)?shù)毓姟⑿侣劽襟w、民間組織、企業(yè)單位等所組成的定期對(duì)地方政府環(huán)保行政行為進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的制度，以解決環(huán)境管理部門外部監(jiān)督主體缺失的問(wèn)題等等。

［1］杜萬(wàn)平.對(duì)我國(guó)環(huán)境部門實(shí)行垂直管理的思考[J].中國(guó)行政管理，2006，03：99.

［2］鄭恩亮.環(huán)境立法的公眾參與[J].理論研究，2011，02：78-79.

注釋：

①盧淳.我國(guó)環(huán)境管理體制存在的問(wèn)題及對(duì)策研究[D].中山大學(xué)公共管理學(xué)系，2008：38-39.