加強耕地保護的熱點、難點與對策

黃 穎

吉林省敦化市國土資源局，吉林敦化 133700

耕地是發展農業生產的載體，耕地數量的多少，耕地質量的好壞，直接影響著農業生產水平乃至國民經濟的持續、快速、健康發展。

保護耕地問題已經成為從中央到地方令人關注的“熱點”，因而成為土地管理工作的“焦點”，但是此項工作也出現許多“難點”。針對“熱點”及“難點”的問題，找出耕地保護對策，是當前“土地管理工作的重要課題之一。

1 關注“熱點”

一是從思想意識角度看，各級政府由于國土宣傳工作到位，人們對耕地在國民經濟中的地位和保護耕地的現實和長遠意義有了較為明確的認識。耕地資源嚴重不足且逐年銳減，人口眾多又增長過快，形勢仍然十分嚴峻，土地的危機直接關系著中華民族的生存、發展和進步。對于這些，已經引起社會各界的共識和優慮；二是從政策法規角度看，從中央到地方政府都已制定了一系列保護耕地的政策、法律和法規。因地制宜出臺和規范管理制度、完善管理措施，層層簽訂目標管理責任制，為保護耕地奠定了堅實的基礎；三是從行動上看，黨和國家領導人曾多次圍繞耕地保護工作作出過重要指示，并多次召開全國性工作會議，研究部署土地管理階段性工作，尤其每次都側重研究和討論耕地保護問題。并從不同角度、不同層次召集有關專家、學者召開“保護耕地”學術研討會、座談會。各省、市、自治區、直轄市將保護耕地工作擺到政府重要工作議事日程。同時，還劃定和建立基本農田保護區、菜田保護區，實行土地用途管制，并付諸實施。

2 集中“焦點”

農業、農村、農民問題集中的“焦點“之一，就是耕地資源的問題。黨中央、國務院近期又采取世界上最嚴格的措施和對策，把基本國策敲定在切實保護耕地上。可以看出，耕地保護在發展國民經濟中占有舉足輕重的地位。確切的說，土地管理的核心依然是耕地保護，保護耕地就是保護我們的生命線。

3 破解“難點”

國家從戰略的高度出發，明確指出“更新發展思路，立足內涵挖潛，節約、集約利用土地，實現耕地總量動態平衡”的新目標。這個新目標，是根據國情和當前土地管理實際提出來的，在這個“焦點”問題上，出現許多“難點”。難點如得不到解決，保護耕地將是“空談”。難點問題主要有：一是部分領導干部頭腦中存在著嚴重的地方保護主義，置耕地保護這個大問題于不顧，以犧牲大量耕地為代價換取經濟的發展。有法不依、執法不嚴、以權代法、以言代法的現象大量存在。二是城市發展規模貪大，“圈地熱”十分嚴重，貪大求洋，盲目擴大占地規模，城市規模外延擴張日趨突出，侵占了大量耕地，尤其是菜田，導致城鄉結合部人均耕地急驟銳減。三是耕地保護缺乏司法制約機制，傾向于經濟處罰，以罰代管，依法管地力度較小，表現為變相占用耕地現象屢見不鮮。四是“塊塊”為主的管理體制導致層層批地，造成“你有政策，我有對策”，非農占用耕地數量居高不下。五是村鎮占地面積較大。擴村、圈地增宅和“空心村”現象仍然存在，致使土地利用率低。六是耕地產出功能和產處率較低，中低產農田改造步伐緩慢，糧食產量低而不穩，高產農田停滯徘徊。

4 實施“對策”

就調查情況看，侵占耕地的速度之快，數量之大，讓人吃驚，讓人心碎，已經到了非徹底解決不可的時候了。針對熱點、難點的問題，主要對策是：

1）強化組織領導，加大工作力度，是保護耕地的關鍵所在。實踐證明，只有領導重視，形成合力，措施得力，依法保護耕地才有力度。各級政府一定要轉變觀念，提高認識，統一思想，加強對耕地保護工作的領導，加大管理力度，明確職責范圍，堅決杜絕那些以言代法、以權代法、懂法不執法、執法不嚴現象的發生。對那些“你有政策，我有對策”的要嚴肅查處，進一步強化司法打擊力度，特別是嚴厲打擊以地方保護主義掩蓋耕地保護存在的問題，堅決杜絕那些以犧牲大量耕地為代價換取經濟建設為各級領導樹政績，“贊口碑”的行為。防止城鎮化中出現新的“圈地熱”、圍追堵截那些“政績工程”、貪大求洋的“形象工程”，使耕地保護形成社會氛圍，把耕地保護工作真正落到實處；

2 ）理順管理體制，嚴格審批權限是耕地保護的主要措施，加強對土地的宏觀調控能力和微觀管理；

3）嚴格控制城市外延擴張，遏制那些以合法運作掩蓋增加可利用土地面積。對新建企業應盡量利用改造停產和破產企業用地，舊城改造時節約城市用地的主要途徑，應繼續堅持下去。改造后城市國有土地全部實行招標拍賣，嚴禁在城鄉結合部開展非農基本建設，控制“擴大院”現象。繼續強化農村宅基地的依法管理，改變過去失控的被動局面；

4）建立經濟制約、宏觀調控、社會監督機制是保護耕地的根本措施，使耕地保護成為社會各方面的內在動力和自覺行為。一是建立經濟制約機制。主要是繼續強化土地有償使用，如土地估價、土地稅費等。加大培肥力度，抓緊改造中低產田。我國有13 億人口，其中有9 億是農業人口。隨著建設小康社會的逐步深入，客觀要求加快城市化進程。由于經濟的快速發展，建設用地的逐步增加，不可避免的要擠占耕地。國家提出16 億畝耕地為底線，要求必須提高耕地的 產出率，要實現耕地的最大效益。二是建立宏觀調控機制。確定耕地控制總量和城市建設規模雙向指標，基本農田保護數量、保護比例和保護規模，建設用地計劃指標，土地開發、復墾規劃指標等。三是建立社會監督機制。聘請人大代表、政協委員為土地監察專員，進一步完善市、鄉、村、組四級土地監察網絡；

5）強化法制監督作用，以法律為引導，與司法、稅政部門密切協作，是保護耕地的法律保證。堅決查處違法管地，違法用地案件，嚴格執行“占用耕地許可證制度”。盡快出臺《耕地保護法》，使耕地保護步入法制管理軌道，把耕地真正當作生命線來保護。

[1]李家兵，刁承泰.城市化進程和耕地保護研究初探——以重慶永川市為例[J].安徽農業科學，2007(9).

[2]姚麗.正確處理經濟發展與耕地資源保護關系[A].2004年中國科協年會[C].2004.

[3]余海.耕地保護與糧食安全問題的研究——論加入WTO形勢下耕地保護的措施和意義[A].新世紀土地問題研究[C].2002.

[4]王國強.土地利用總體規劃中的耕地保護研究[A].2004年中國科協年會論文摘要集[C]，2004.