優先發展公共交通總體目標及關鍵指標的研究

文/東風揚子江汽車（武漢）有限責任公司 雷洪鈞

2012年10月10日國務院召開常務會議，研究部署在城市優先發展公共交通問題。會議指出，必須將公共交通放在城市交通發展的首要位置。隨后，國務院發布了《關于城市優先發展公共交通的指導意見》（國發〔2012〕64號），以下簡稱64號文；2013年6月18日，交通運輸部出臺了《關于貫徹落實國務院〈關于城市優先發展公共交通的指導意見〉的實施意見》（交運發〔2013〕368號），以下簡稱368號文。筆者對64號文和368號文中提到的總體目標及有關指標，進行了系統的研究，形成了一些體會，供同行參考。

一、城市公共交通的概念及地位

城市公共交通是以公共汽（電）車為主體的，包括快速公交、現代有軌電車等大容量公共交通及出租汽車、輪渡等交通方式組成的公共客運交通系統。

城市公共交通是公共運輸的子系統，“公共”二字是相對與專用（或私有）的交通工具而言的。

城市公共交通是城市交通最重要的組成部分。64號文明確提出，要確立城市公共交通在城市交通中的主體地位，要優先發展城市公共交通。

二、公交優先的理念及內涵

國際公共交通協會（UITP）《羅馬宣言》指出：“公共交通必須有專用車道，以此保證公共交通更加快速、更加可靠。弄清交通的基本原則，交通系統的組織應滿足最廣泛的社會需要，并為大多數市民提供可持續的交通選擇?！币虼?，在城市首先要優先發展道路利用率高、污染輕的公共交通?！读_馬宣言》是當代全球性的城市交通優先發展理念形成的標志性文件，被稱之為“公交優先”的理念。

2005年國務院辦公廳下發了國務院《關于優先發展城市公共交通意見的通知》（國辦發〔2005〕46號），2006年建設部、國家發展改革委員會、財政部、勞動和社會保障部四部門聯合下發了《關于優先發展城市公共交通若干經濟政策的意見》，進一步明確了優先發展城市公共交通的經濟政策，即在我國實現了“公交優先的理念”向“公交優先的政策”的轉變。64號文對“公交優先”進行了明確的界定：大城市要基本實現中心城區公共交通站點500米全覆蓋，公共交通占機動化出行比例達到60%左右。

公交優先的基本內涵是：政府部門在綜合交通政策上要確立公交優先發展的地位，并在政策上給予支持(包括經濟扶持)；在城市規劃、建設上，確立公交優先發展的序列；在交通資源的使用與管理上，確立公交優先的權利。

具體說，公共交通設施用地安排要優先，道路通行公交要有優先權，交通管制措施上要保證公交優先放行，公共財政轉移要保證公共交通優先。

三、優先發展公共交通總體目標及關鍵指標

（一）建設部在2004年提出爭取用5年左右的時間，基本確立公共交通在城市交通中的主體地位的總體目標。關鍵指標如下：

1．公共汽電車平均運營速度達到20公里/小時以上，準點率達到90%以上；

2．站點覆蓋率按300米半徑計算，建成區大于50%，中心城區大于70%；

3．特大城市建成區任意兩點間公共交通可達時間不超過50分鐘，城市公共交通在城市交通總出行中的比重達到30%以上；

4．大中城市建成區任意兩點間公共交通可達時間不超過30分鐘，城市公共交通在城市交通總出行中的比重在20%以上。

（二）368號文提出了到2020年，基本確立城市公共交通在城市交通中的主體地位，安全可靠、經濟適用、便捷高效的公共交通服務系統基本形成，較好滿足公眾基本出行需求的的總體目標。關鍵指標如下：

1．到2015年

①市區人口300萬以上的城市，基本實現中心城區公共交通站點500米全覆蓋，萬人公共交通車輛擁有量達到15標臺以上，城市公共汽（電）車進場率達到60%以上；

②市區人口100萬至300萬的城市，基本實現中心城區公共交通站點500米全覆蓋，萬人公共交通車輛擁有量達到12標臺以上，城市公共交通車輛進場率達到50%以上。

2．到2020年

①市區人口100萬以上的城市，實現中心城區公共交通站點500米全覆蓋，萬人公共交通車輛擁有量達到16標臺以上，城市公共汽（電）車進場率達到70%以上，公共交通占機動化出行比例達到60%左右；

②市區人口100萬以下的城市，參照上述指標和地方實際，確定城市公共交通發展目標。

（三）建設部2004年提出總體目標與64號文和368號文總體目標及關鍵指標的異同點。

1．兩者都是以5年為時間單位，在總體目標中兩者都提出了“確立主體地位”的總體目標，而后者追加了“安全可靠、經濟適用、便捷高效的公共交通服務系統基本形成，較好滿足公眾基本出行需求”的目標表述；

2．前者的政策概念中包含了出租車和輪渡，而368號文政策概念中沒有提及出租車和輪渡，卻加上了“現代有軌電車”；

3．兩者對站點覆蓋率都提出了要求，前者是按300米半徑計算，后者是按500米半徑計算，10年前是50%～70%的覆蓋率，而368號文是100%的覆蓋率；

4．前者的指標偏重于“公共汽電車平均運營速度和準點率”，而后者的指標偏重于“萬人公共交通車輛擁有量和城市公共汽（電）車進場率?！?/p>

通過以上對比可以看出，2004年提出的“公共汽電車平均運營速度和準點率”偏重考核對象是公交公司，強調的是“公交優秀”；而368號文“萬人公共交通車輛擁有量和城市公共汽（電）車進場率” 偏重考核對象是地方城市政府，強調了“公交優先”首先是地方城市政府的職責。

四、368號文的一些主要指標

（一）出行快捷性指標。

1．力爭到2020年，全國快速公交系統線網運營總里程達到5000公里；

2．力爭到2020年，全國城市公共交通優先車道總里程達到15000公里；

（二）交通智能指標。

1．到2015年，市區人口300萬以上的城市基本建成公眾出行信息服務系統、車輛運營調度管理系統、安全監控系統和應急處置系統；

2．到2020年，市區人口100萬以上的城市全面建成公眾出行信息服務系統、車輛運營調度管理系統、安全監控系統和應急處置系統。

五、368號文對公交車輛提出了具體的要求

1．加快發展安全性能高、乘坐舒適的城市公共交通車輛，推廣應用大容量、低地板公交車輛和空調車。這一條釋放的信號是“安全性能高、乘坐舒適的”車輛具體指的就是符合“大、低、空”要求的車輛。

2．加快車輛更新改造和升級步伐，加快淘汰安全性能差、排放標準低的老舊車輛。這一條釋放的信號是公交企業采購公交車的數量會明顯加大。

3．加快車型選擇等方面標準規范的制修訂進程；完善公交車輛技術準入和維修檢測制度，保障城市公交車輛技術狀況良好。這一條釋放的信號是公交企業采購公交車的車輛不僅要求“大、低、空”，同時要求外形是“方基調、小圓角”，并且會將這些要求上升到“車型選擇”標準中。

4．積極推進混合動力、純電動、天然氣等新能源和清潔燃料車輛在公共交通行業的示范和應用，完善支持政策和配套設施，提高低能耗、低排放、清潔燃料等車輛應用比例。這一條釋放的信號是推進新能源和清潔燃料車輛的進程，每一年會按比例提高。

5．積極推廣應用無障礙化城市公共交通車輛，完善無障礙設施，方便殘疾人乘用。這一條是對公交車輛的人性化提出了更高的要求。

六、64號文是公交企業的福音，368號文對客車廠家是極大的利好政策

據中國道路運輸協會城市客運分會報告，免征新購置的公共汽車電車的車輛購置稅和依法減征或者減免公共交通車船稅這兩項，政府一年就為全國公交企業減少稅費支出達150個億；64號文明確了“對公交企業的技術改造、節能減排、經營偏冷的線路予以補貼”；64號文還提出了“建立公共汽車交通企業職工工資正常機制”。這些都是64號文為公交企業帶來的直接的好處。

而368號文對客車廠家是極大的利好政策。

1．368號文要求，到2015年市區（按工作生活在城區以內的人口數,不含郊區農村人口的統計口徑計算）人口300萬以上的城市，萬人公共交通車輛擁有量要達到15標臺以上，據統計全國有上海等9個城市。

2．368號文要求，到2015年市區（按工作生活在城區以內的人口數,不含郊區農村人口的統計口徑計算）人口100至300萬以上的城市，萬人公共交通車輛擁有量要達到15標臺以上，據統計全國有西安等47個城市。

3．368號文要求，30萬至100萬以下的城市（按工作生活在城區以內的人口數,不含郊區農村人口的統計口徑計算），萬人公共交通車輛擁有量要達到10標臺以上，據統計全國有柳州等53個城市。

七、研究結論

（一）確定公交主體地位的任務十分艱巨。

建設部在2004年就提出爭取用5年左右的時間，基本確立公共交通在城市交通中的主體地位的總體目標；2013年交通部重提到2020年，基本確立城市公共交通在城市交通中的主體地位，安全可靠、經濟適用、便捷高效的公共交通服務系統基本形成。這說明確定公交主體地位的任務十分艱巨，前面已經用了近10年，必須再用10年才能基本上確立公共交通的主體地位。衡量“主體地位”是否確立的關鍵指標有3個，第一個指標是萬人公共交通車輛擁有量；第二個指標是中心城區公共交通站點500米全覆蓋；第三個指標是城市公共汽（電）車進場率。

這三個指標能不能實現的難點是資金能否落實到位。不過“十二五”的“公交主體地位”的責任主體是地方城市政府，而不是公交企業，同時中央政府已經將這項工作納于地方城市政府政績考核體系，應該說這比以往的情況要好得多。

（二）目前交通部推進“公交優先”的力度是前所未有的。

交通部正式接管城市公共交通的管理職能5年以來，做了大量的工作，對推動城市優先發展公共交通有了實質的成果。如：免征新購置的公共汽車電車的車輛購置稅、依法減征或者減免公共交通車船稅、落實對城市公共交通行業的成品油的補貼政策等具體政策基本到位。2012年12月國務院發布的《關于城市優先發展公共交通的指導意見》，即64號文，這是個“國”字號的文件，地方各級政府必須無條件貫徹、執行，責任主體已經上升到了國務院和地方城市人民政府。2013年6月18日，交通運輸部又出臺了《關于貫徹落實國務院〈關于城市優先發展公共交通的指導意見〉的實施意見》，即368號文。這樣的力度和進度是建國以來前所未有的。

（三）公交客車廠家迎來了歷史性的發展機遇。

根據交通部城市公共交通“十二五”發展規劃綱要(征求意見稿)所述：

1．“十一五”末公交客車的市場保有量約40萬輛，“十二五”期間現有公交客車將有70%需要更新，總量約為28萬輛(40×70%)；

2．“十二五”末，全國公共汽電車保有總量達60萬輛，較2010年新增約20萬輛；

3．“十一五”末公交客車的年銷量還不到6萬輛，“十二五”期間平均年需求量將達到9.6萬輛。

一直令公交客車廠家困惑的是兩個問題：一是公交客車的市場容量，二是公交公司的支付能力。通過上述的研究，在貫徹落實國務院《關于城市優先發展公共交通的指導意見》文件和交通運輸部《關于貫徹落實國務院〈關于城市優先發展公共交通的指導意見〉的實施意見》的背景下，在新一輪的優先發展公共交通的過程中，這樣的困惑會得到有效的解決。這對公交客車廠家而言無疑是歷史性的發展機遇。