對國有土地出讓年限的探討

曾阜山

我國國有土地使用制度正式從無償無期使用轉向有償使用的標志是1990 年頒布實施的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。國有土地使用制度的這一轉變促進了土地市場的發展和規范，使土地資源得以合理配置與使用，在社會主義市場經濟發育過程中，通過拍賣、招標、協議等方式獲取土地使用權成為土地有償使用的主要方式。然而，跟一切新事物一樣，土地出讓制也不是十全十美的，其本身存在著缺陷。本文主要從土地使用權出讓年限的角度來談一談。

一、我國國有土地出讓年限的立法現狀

(一)現行法律對土地出讓年限的規定

我國對土地使用權出讓規定了最高的年限。《中華人民共和國城市房地產管理法》第3 條明確規定:“國家依法實行國有土地有償有限期使用制度。”第13 條規定:“土地使用權出讓最高年限由國務院規定。”《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓條例》(以下簡稱《暫行條例》)第12 條也明確規定:“土地使用權出讓最高年限按下列用途確定:(一)居住用地70 年;(二)工業用地50 年;(三)教育、科技、文化、衛生、體育用地50 年;(四)商業、旅游、娛樂用地40年;(五)綜合或者其他用地50 年。”其最高年限的計算，如果是國有土地使用權宗地出讓合同中的出讓年限，自領取該宗地的《中華人民共和過國有土地使用證》之日起計算。成片開發土地出讓合同中的出讓年限，自取得該地塊《中華人民共和國國有土地使用證》之日起計算。

(二)我國立法規定土地出讓年限的意義

1、說明了土地使用權出讓不是土地買賣。我國土地公有制的特點在于:土地所有權買賣只能發生在國家征用農村集體所有的土地的過程中，其他任何單位和個人不得買賣土地所有權;在土地公有制下，實行土地所有權與使用權的分離，單位和個人可以通過有償使用的方式獲得土地使用權，經營和使用土地。在土地使用上實行有償使用和有期使用是城市國有土地出讓制的主要特點。國家出讓土地使用權不但要收取土地出讓金，還規定土地使用者只能在一定年限內使用土地，年限屆滿國家就要收回土地使用權。如果沒有土地使用年限的規定，土地使用者就可以無限期使用國有土地，這就會使國家的土地所有權落空而變成事實上的土地所有權賣斷。因此，土地使用年限是實現國家土地所有權的關鍵，也是立法規定的原因。

2、是我國土地使用制度改革的重要成果。國家作為土地所有者對土地使用權有最終處置權，在土地使用權出讓期間，如果土地使用者不能合理地使用土地，或不按約定的用途開發、利用土地，國家都有權干預，甚至收回土地的使用權;土地使用權的出讓年限屆滿，國家可以根據具體的情況，或者允許土地使用者申請續期，繼續使用土地，或者因為公共利益的需要收回土地再出讓給其他土地使用者，表現了國家對土地的所有者的絕對權威。

二、土地使用權出讓年限制定的依據

我國土地使用權出讓的最高年限，按照土地的用途和土地的收益不同，規定在40 年至70 年之間，其中，以住宅使用年限70 年為最高。這主要是考慮當時我國民用住宅以磚混結構為主，房屋使用壽命都在70 年左右，土地使用期滿，房屋殘值所剩不多的狀況。同時也有一些專家稱這是與中國人的平均壽命70 年有關，大約能滿足兩代人的居住需求。對于商業、旅游、娛樂用地，一般土地收益都較高，意味著土地投資回收期短，所以其土地使用權出讓最高年限是最短的。而工業用地一般來說，土地收益較商業、旅游和娛樂用地低，而且工業又是國民經濟的支柱產業，為鼓勵向工業投資，其土地使用權出讓最高年限要比前者長些。教育、科技、文化、衛生、體育用地的土地收益比商業、旅游和娛樂用地總的來說也是低的，但這些用地往往有較高的社會效益，因此，其土地使用權出讓最高年限與工業用地相同。居住用地的土地收益遠比前幾項用地要低的多，而且對發展住宅國家實行了鼓勵、扶持、發展政策，其土地使用權出讓年限也最長。綜合用地是指具有兩種以上不同用途結合在一起的同一宗用地，一般為50 年。其他用地是指上述列舉各項用途之外的用地，一般也為50 年。由于地上房屋的折舊期一般都在50 年左右，土地使用期滿，房屋殘值所剩不多，所以將土地使用權出讓最高年限定在50 年左右，這樣可以使土地與房屋得到最充分的利用。

三、現行法規定土地出讓年限存在的問題

第一，土地使用權出讓的最高年限過短。我國按照土地的不同用途將土地使用權出讓年限規定在40 ～70 年間。但是根據實際情況，一般鋼混結構的建筑物完全可以使用100年以上，即使普通磚混結構的建筑物，也可以使用70 ～80年。而且隨著建筑技術的發展，人們越來越多地在建造房屋時使用優質耐久的材料，建筑物壽命自然增長。而我國土地使用權出讓的最高年限與現實還是有很大的差距，難以滿足人們的需要。

第二，續用土地補交出讓金的標準模糊。國有土地使用年限屆滿續期，需要補交土地出讓金，但在提出有償續期時，我國法律就沒有規定補交的土地使用權出讓金的金額、確定方式、執行部門等問題，之后幾年也一直未對其進行修正，直到提出無償自動續期和現在的自動續期(可能有償也可能無償)。

第三，城市出讓土地續期規定缺乏操作性。土地續期需要再次審批，同意后還要重新簽訂土地使用權出讓合同。然而當前城鎮住房物業多以多層樓房的形式存在，一棟樓宇的產權往往是多元化的，在此情況下，若部分業主申請續期，另外的則不愿續期，那么處理的執行難度和行政成本便會非常高。

四、從《物權法》看土地出讓年限的完善

新的《物權法》規定:“建設用地使用權的期間屆滿，建設用地使用權人需要繼續使用土地的，應當在期間屆滿前一年申請續期，除因社會公共利益需要收回該土地，出讓人應當同意”。這無疑是一種進步，因為這使當事人續期的權利有了可靠的保障。換一個角度來想，這也是變相延長了土地出讓的年限，特別是對居民的住宅用地使用權的延長，突破了70年的大限。筆者建議，應實行居民住宅用地自動續期制度。中國城鎮住宅數量大，在國家未因公共利益需要對土地另作它用并且房屋在正常使用壽命內的情況下，應當允許土地出讓合同期滿自動續期，補繳適當的出讓金，這樣無疑是對居民權利的一種有力的保障。但同時我們也發現，對于續期的期限為多長，是只允許續期一次還是可以多次，現行法律及《物權法》并未作具體規定。這就引發了現實土地使用權存續后期土地使用的低效率問題。如果可以多次續期就是變相的將土地所有權讓度給土地使用者，這顯然與我國的土地國家所有制不符;如果只允許一次續期，那么期滿后地上物所有權歸屬難以確定，或者在這個出讓期內原地上物滅失，土地使用權人又重新構筑的建筑物及其他附著物所有權如何確定，這時地上物的所有權是否可以由國家無償收回，這也是現行的法律沒有明確規定。

另外，《物權法》對于申請續期的時間并沒有作出改變，這就引發了現實土地使用權存續后期土地使用的低效率問題。在實踐中，如對一個40年限的土地使用權來說，有保障的使用權只能在這40年內行使，并且使用權人只能在第39年提出續期申請，而且其申請有被政府拒絕的危險。所以土地使用權人只有在使用期的最后一年才能知道是否可以繼續投資，而在未確定之前，投資者只能消極使用，這就大大抑制投資者對土地的投資熱情，造成土地使用后期的低效率使用。筆者就此建議應修改申請續期的時間，在土地使用權存續后期，土地使用人如果愿意在該土地上重新發展，可以申請續期，在支付地價款時，可免付原土地使用權出讓期滿前那段時間的地價，這樣可大大提高土地使用者利用土地的效率和熱情。

五、結語

隨著《物權法》的發布，我國土地使用權出讓年限制度將進一步完善。充分合理利用土地資源，保障人們的合法權益。

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