鄉鎮人大需要審查批準鄉鎮經濟和社會發展規劃嗎？

鄉鎮人大需要審查批準鄉鎮經濟和社會發展規劃嗎？

舟山市人大常委會研究室 馮國海

沒有規劃權哪來的批準權

我認為鄉鎮一級人民政府沒有規劃權，因而根本不存在鄉鎮人代會需要審查批準鄉鎮國民經濟和社會發展規劃。地方組織法第八條第二款規定，縣級以上的各級人民代表大會行使“審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們執行情況的報告”，第九條第四款規定，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會行使“審查和批準本行政區域內的財政預算和預算執行情況的報告”。這里，地方組織法沒有賦予鄉鎮人大審查批準鄉鎮國民經濟和社會發展規劃的職權，根本原因是鄉鎮一級政府沒有規劃的權力。根據《國務院關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》（國發［2005］33號）規定：國民經濟和社會發展規劃按行政層級分為國家級規劃、省（區、市）級規劃、市縣級規劃。并沒有提到鄉鎮規劃。可見，國民經濟和社會發展規劃應該是縣級及縣級以上政府的事。事實上，縣級人民政府在編制五年發展規劃草案時，都事先征求了所屬各部門和各鄉鎮的意見，基本上涵蓋了鄉鎮國民經濟和社會發展計劃的內容，因而鄉鎮無需單獨制定五年發展規劃。

鄉鎮可以有建設發展計劃。地方組織法第九條第三款規定，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會行使“根據國家計劃，決定本行政區域內的經濟、文化事業和公共事業的建設計劃”。這里所指的計劃是“根據國家計劃”制定，不是由鄉鎮自行單獨制定。如果鄉鎮各自為政制定發展計劃甚至長遠規劃，那么整個縣域經濟社會發展豈不被分割得四分五裂？而且計劃不是規劃，計劃可以隨時調整，而規劃則相對穩定。

貴州省德江縣人大常委會 黎啟海

鄉鎮人大只需審查決定建設計劃

筆者認為，根據地方組織法的規定精神，鄉鎮人大只需審查決定鄉鎮經濟、文化事業和公共事業建設計劃以及鄉鎮民政工作實施計劃。鄉鎮人大無需審查批準鄉鎮國民經濟和社會發展規劃。

根據我國憲法和有關法律的規定，全國性的、縣級以上地方各級區域性的國民經濟和社會發展計劃，須由本級人民政府（包括國務院）編制計劃草案，提請同級人大會議審查和批準。在本級人大（包括全國人大）會議閉會期間，根據經濟運行情況必須作部分調整的，須由本級人民政府提請同級人大常委會審查批準調整方案。然而，鄉鎮是我國行政區劃的最小單位，一般縣級人民政府在編制國民經濟和社會發展計劃草案時，都事先征求了鄉鎮的意見，鄉鎮無需制定包括五年規劃在內的國民經濟和社會發展計劃。并且，鄉鎮人大的法定職權與縣級以上各級人大的法定職權有所不同，鄉鎮人大審查批準包括五年規劃在內的國民經濟和社會發展計劃缺乏法律支撐；鄉鎮人大不設立常委會，審查批準包括五年規劃在內的國民經濟和社會發展計劃調整方案同樣缺乏法律支撐。

地方組織法規定：鄉鎮人大根據國家計劃，決定本行政區域內的經濟、文化事業和公共事業的建設計劃，決定本行政區域內的民政工作的實施計劃；鄉鎮人民政府執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃。由此，鄉鎮人民政府應當根據縣級國民經濟和社會發展計劃，編制鄉鎮經濟、文化事業和公共事業的建設計劃草案，并提請鄉鎮人大會議審查決定；編制鄉鎮民政工作實施計劃草案，并提請鄉鎮人大會議審查決定。據媒體報道，2012年3月16日至17日，江蘇省大豐市萬盈鎮十二屆人大一次會議審議并通過《2012—2016年萬盈鎮經濟、文化事業和公共事業的建設計劃報告》。這一做法，與一些地方鄉鎮人大審查批準五年規劃的較多數做法相比，應當說是鄉鎮人大依法履職的一個典范。

安徽省蕪湖市三山區人大常委會 滕修福

鄉鎮人大審查批準五年規劃于法有據

筆者認為，鄉鎮人代會審查批準鄉鎮國民經濟和社會發展計劃或五年規劃，于法有據。

咬文嚼字地說，縣級以上地方各級人大“審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃”有明確的法律表述，而在鄉鎮人大的法定職權中不能直接找到；但類似的表述還是有的，地方組織法第九條規定：“根據國家計劃，決定本行政區域內的經濟、文化事業和公共事業的建設計劃”以及“決定本行政區域內的民政工作的實施計劃”。這里的“經濟、文化事業和公共事業”、“民政工作”等無疑包含在國民經濟和社會發展計劃之中。

“規劃”是比較全面的長遠的發展計劃，如“十年規劃”、“五年規劃”之類的。我國國民經濟和社會發展規劃前10個五年稱之為“五年計劃”，到2006年才稱之為“第十一個五年規劃”。因此，從2011年開始的地方各級國民經濟和社會發展第十二個五年規劃，其實就是過去所說的未來五年的國民經濟和社會發展計劃。地方組織法未見“規劃”一詞，究其原因，地方組織法從1979年制定到2004年第四次修正，那時候只有國民經濟和社會發展五年計劃，還沒有“五年規劃”一說。現在我們所說的“國民經濟和社會發展第十二個五年規劃”，在2004年之前就是稱之為“國民經濟和社會發展第十二個五年計劃”。既然鄉鎮人大決定（審查批準）單項或年度相關計劃有法可依，那么決定長遠計劃（規劃）也是于法有據，只不過規劃比計劃更長遠更全面而已。

開化縣人大常委會辦公室 陳宏衛

鄉鎮人大批準發展規劃是現實需要

筆者認為，鄉鎮人大對經濟和社會發展規劃草案的審查雖無法律的明文規定，但從當前社會發展現實來看卻十分需要。

其一，全縣范圍內的經濟和社會發展規劃或年度計劃草案雖已涵蓋鄉鎮內容，實際上由于強鎮擴權和城鎮化的深入，每個鄉鎮的發展都有其特殊性，鄉鎮人大把經濟和社會發展規劃或計劃草案列入人代會審查也是合理的。

其二，隨著基層民主化進程的推進，鄉鎮人大代表要求參與社會管理的熱情已越來越高，本地政府制定經濟和社會發展規劃草案，并由鄉鎮人代會進行審查批準正是呼應了代表的需要。

其三，目前鄉鎮人大代表審議水平可能處于一個較低水平，但通過對經濟和社會發展計劃草案的審查，即使是程序性通過，但從長遠而言也有利于擴大代表的知情權、參與權，拓展監督范圍，提高代表履職能力。

2011年底和2012年初，某些鄉鎮舉行人代會效仿縣級以上人代會審查批準本行政區域內國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要的做法，也聽取和審查批準關于該鎮國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要及其報告。有人認為，按地方組織法規定，鄉鎮人大無“審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃”這一職權。但也有人認為，這是隨著鄉鎮經濟社會快速發展，加強鄉鎮人大監督工作的需要。