專營長河中的私營政策——以西漢初年鹽業私營為例

盧柳杉

（陜西師范大學 西安 710100）

鹽，是人類賴以生存的重要生活資料。夏商以前，人們已經學會使用天然鹽。隨著歷史發展，與鹽相關的鹽政鹽法也成為一系列政治經濟制度，影響著歷史前進步伐。西漢建立之初，統治者便采用“弛山澤之禁”措施，對漢初經濟乃至政治局勢影響深遠，鹽業私營便是其中重要部分。

一、鹽業私營之政治措施

漢初鹽業私營，即是由國家把采鹽的權力賦予民眾，使民眾掌握鹽的開采、制造、運輸和販賣權的一種經濟制度。而國家從中收取一定的租稅，租稅由少府集中，歸于皇帝私人開支。史稱：漢朝建立后“開關梁，弛山澤之禁，是以富商大賈周流天下，交易之物莫不通，得其所欲”。即一改往常國家主控制度，放山川、沼澤、河流給百姓；不僅如此，這些地方所包含的資源，包括礦藏、鹽、林木、魚等，皆歸之于民，國家不與百姓爭利。

鹽歸于民制，民制的具體方式不同，所產生的具體情況也有所不同。首先，分為產鹽地和不產鹽地兩類；產鹽地區，由民開采，制后即食，方便了事，鹽價也相對便宜。不產鹽地區，由于人力運輸、鹽商盤剝等費用，鹽價會有所提高，百姓食鹽也受到一定限制。其次，產鹽地區由于鹽的來源不同，制鹽工藝不同，鹽價以及得鹽難易皆有所不同。西漢鹽品種主要分為四類，海鹽、井鹽、池鹽與巖鹽。前兩種都需采用“煮”的工藝，要大量燃料和加工人員、器皿，成本較高，價格自然較高。池鹽主要分布于山西南部，多采用自然曬干或風干的方法，相較容易許多，甚至可以以戶為單位制鹽，成本低，價格也相對便宜。巖鹽則主要作為貢品，不算在食用范圍內。所以各地的鹽價自然會有差異，百姓食鹽也會受制于此。

再者，真正的鹽業私營政策實際上只能運用于全國部分地區，諸侯國對抗中央政策，鹽制不同。在《張家山漢墓竹簡·二年律令·金布律》中，有記載池鹽和井鹽的記錄，卻偏偏沒有海鹽。王子今先生通過考證，認為是因西漢初年中央政府所實際控制的地域，并不包括沿海地區。遂有劉濞募民煮鹽至國富，“濞則招致天下亡命者鑄錢，煮海水為鹽，以故無賦，國用富饒”，劉濞私自控制鹽業生產，賣鹽以充國用，在吳國行鹽業官營。這與中央“弛山澤之禁”政策相悖，卻由于吳國實力強大而不受中央控制。

二、鹽業私營之考慮因素

鹽業私營之所以在漢初占主導地位，至少有三點原因：第一，經濟原因。經濟基礎決定上層建筑，鹽業私營主要是為改變漢初經濟衰敗局面，這是最根本也最緊迫的原因。漢興之時，多年戰爭破壞使民不聊生，經濟凋敝，“漢興，接秦之敝，諸侯并起，民失作業而大饑饉。凡米石五千，人相食，死者過半。”劉邦深感其難，“天下既定，民亡蓋臧，自天子不能具醇駟，而將相或乘牛車”，不僅人民沒有儲存，生活艱難，連國庫也供應不足，十分困難。于是，恢復經濟以穩定民心成為漢初首要任務，“上于是約法省禁，輕田租，十五而稅一，量吏祿，度官用，以賦于民”，鹽業政策涉及其中。鹽業私營是為了扭轉經濟頹勢，起富國作用，但這里的富國目的又與漢武帝后來實行鹽業專營政策的富國目的不同。國富多來源于稅收，稅收多則國富，稅收卻來源于百姓，百姓富則稅收足，對于一個新興政權來說，竭澤而漁式的橫征暴斂不能采用，所以漢政府采用先富民再富國的政治策略；漢武帝時期則不同，經歷前代的休養生息，國民經濟得到很大發展，中央便設鹽業官營，與百姓爭利，實現富國策略第二步。鹽業私營與鹽業官營似一對好兄弟，以相悖的辦法在不同時期卻為漢王朝的發展起著同樣的積極作用。

第二，政治原因。從理論上講，官營收入必然大于私營稅收收入，哪個封建政權不想中央集權，掌管一切，天下資源盡歸中央，但這需要強大的政治實力。一切加強中央集權的措施，只能在維持政權穩定的基礎上進行，如果強制加強集權，不考慮周遭制約因素，就很有可能引發相關地方政權的反抗，使中央政權受到威脅。很顯然，漢初的政治格局并不能支撐統治者采取官營似的集權政策，只能退而求其次，運用私營政策解決當前緊急問題，以安撫民心的方式維護穩定。

漢初實行郡國并行制，分封在各地的諸侯擁有一定的軍權，并能掌握封國內財產及大部分的人事任免權，這種政治、經濟格局對中央政權的穩固構成極大威脅。最初，劉邦為擴大勢力、穩定局勢而大封異姓王，各異姓王勢力逐漸龐大，威脅到新興的漢朝政權。他用了各種辦法消滅異姓王，異姓王雖滅，但地方勢力經歷多年分裂割據，難以根除。為了拱衛長安，只能大封同姓諸王，他曾白馬盟誓“非劉氏而王者，天下共擊之”。但是，同姓諸侯并沒有一直起到拱衛中央的作用。隨著經濟政治實力積累，各諸侯對中央政權虎視眈眈，極大威脅著中央的穩定。據《史記·呂太后本紀》記載，“是時高祖八子：長男肥，孝惠兄也……非劉氏功臣番君吳芮子臣為長沙王”，天下共有10位諸侯王；文帝即位，為了安撫諸侯，又增加諸侯的封地，多達十幾個。他們大多分布在河北、山東、湖北等地，掌握不少自然資源與人口財產，時間一長便羽翼豐滿，故生謀位之心。尤其是吳王，擁有銅山、鹽利，經濟實力雄厚，成為諸侯之首，史稱：“是時，吳以諸侯即山鑄錢，富于天子”。龐大的經濟政治勢力，使各諸侯不安于被統治，文帝三年，劉興居叛亂，“孝文帝二年，以齊之濟北郡立興居為濟北王，與城陽王俱立。立二年，反。”；景帝三年，以吳王劉濞為首的“七王”叛亂，“孝景三年，吳、楚七國反”。這些叛亂證明了各諸侯王的野心，進而也說明了當時中央政權相對受到地方諸侯勢力的挑戰，假設專營政策一早便實施，諸侯王直接與中央對抗是否也會早上幾年？所以說，漢初實行鹽業私營，有發展經濟的目的，同時也是受到現實條件的限制。

第三，思想因素。鹽業私營政策正好迎合了漢初盛行無為而治的黃老之術。向劉邦建議“黃老學術”的陸賈稱清靜無為、輕徭薄賦，使民眾自行恢復生產，便可將無為變有為。這樣的學說正好適應漢初希望恢復、保持安寧的社會心理狀態，故被統治者有意無意地運用于國策，即使并不為統治者真正喜愛，卻是不得已而為之，鹽業私營是該政治思想在經濟領域的部分延伸。

三、鹽業私營之效用：利與弊

（一）私營對百姓的益處

鹽業私營政策的實施口號為“放利于民”，但學者往往只注重它的消極作用，并未關注它對于百姓的積極意義。雖說“弛山澤之禁”的政策最終有利于豪強商人，但在制度實行之初，它確實是使百姓獲利，其積極意義占據主導地位。

這項鹽業政策從四個方面保證鹽價穩定，促進了社會經濟的發展：其一，對于產鹽區的民眾來說，以前由國家控制鹽產，私自煮鹽將受到法律制裁，更提不上販鹽以增加收入，而現在，制鹽，販鹽都受法律保護，產鹽區的百姓不僅自己能吃上價錢便宜的鹽，更能通過煮鹽販鹽增加收入，提升生活水平。《漢書·食貨志》載，秦代，“鹽鐵之利，二十倍于古”，可見秦代在鹽鐵上就對百姓的剝削極重，而漢初一改往常之治，放鹽利于百姓，這將對百姓生活產生極大積極影響；并且，《張家山漢墓竹簡·二年律令·金布律》載“諸私為鹵鹽,煮濟、漢,及有私鹽井煮者,稅之,縣官取一,主取五。”這說明官府在私鹽的鹽稅上收稅較低，既可以降低制鹽成本，保證產鹽區百姓收益，又不會使鹽價過高，故有“鹽與五谷同賈”的說法得以流傳。其二，“弛山澤之禁”作為一項國家政策，它的實施受國家權力強制保障，一旦有豪強私自壟斷鹽業，阻擋百姓開采，將從律法上受到國家制裁，這就從制度上保障了鹽業開采的自由性，雖然不能真正阻礙豪強的發展，例如吳王劉濞就私自控制鹽產，但在中央能夠控制的地區，相信政策的有效性是可以保障的。便觀大鹽商豪強，皆為各封國的百姓，不受中央直接管轄，不論是齊地刀間、東郭咸陽，還是齊王劉濞。在中央控制地區，它可以阻止靠壟斷而上漲的鹽價，對于不產鹽的地區，非壟斷下的商業可以保持相互競爭狀態，競爭下的鹽價則可以保持相對合理水平，這使當地百姓買鹽更加便宜，也更加容易。其三，由于中國產鹽地點頻多，產鹽面積廣大，一般豪強不可能馬上就壟斷一個地區的鹽業，加之秦對六國后裔打擊、楚漢戰爭的消耗和漢初劉邦實行的移民政策，豪強勢力受到一定的抑制，他們并不能立刻擁有足夠的力量控制如此龐大的產業。所以，在“弛山澤之禁”政策實行之初，由豪強、大商人壟斷鹽業，抬高鹽價的事情是不會發生的，百姓在這十幾年甚至幾十年內，可以購買到相對便宜的食鹽。在景帝、武帝時期強勢起來的鹽業豪強，應該是通過長時間的“大家兼并小家”而發展壯大，根基很深，產業極大，才有足夠力量對抗國家政策，壟斷地區鹽業。

“弛山澤之禁”的措施，不僅促使鹽價因競爭而相對低廉，更是促進了整個私營工商業的經濟發展。這項政策使漢初經濟局面得到好轉，它成為當時田賦戶稅的最好補充，高祖時期的“上于是約法省禁，輕田租，十五而稅一”，文帝時期的“遂除民田之租稅”，景帝時期的“孝景二年，令民半出田租，三十而稅一也”，這樣一整套繼承的“與民休息”政策才得以恢復漢初生機，以至武帝初，“太倉之粟陳陳相因，充溢露積于外，腐敗不可食”的盛況。當今，考古工作者發現了眾多西漢的倉廩、畜圈和谷物加工工具等，讓我們實實在在看到漢初的經濟狀況，這樣的繁榮是有目共睹的。

（二）鹽業逐漸被鹽商豪強控制

由于制鹽成本較高，在私營政策的實際執行中,豪強逐漸壟斷鹽業，成為巨大的鹽利獲得者。在史書中我們可以看到因鹽而富的，幾乎全部都是豪強、大商人或諸侯。“桀黠奴，人之所患也，唯刁間收取，使之逐漁鹽商賈之利……終得其力，起富數千萬”，刁間雇奴仆制鹽致富；“咸陽，齊之大煮鹽”，東郭咸陽因煮鹽成為富商豪強；《史記?吳王劉濞列傳》也載，“即山鑄錢，煮海水為鹽，誘天下亡人，謀作亂”，劉濞因為鑄錢煮鹽，富可敵國，乃叛亂。后來王莽也言：“夫鹽，食肴之將……此六者，非編戶齊民所能家作，必卬于市，雖貴數倍，不得不買”。制鹽工序繁瑣，需勞動力眾多，其成本并不是一般小民能承受，所以靠鹽致富的，是有一定經濟實力的社會中上階層人物。

自由放任總會帶來可能威脅中央權力的弊端，鹽利使鹽商勢力不斷壯大，催生了另一批豪強，他們依仗巨大財力，與官府勾結，攫取更大利益，與中央爭利，破壞漢政權的穩固。首先，巨大的鹽利使不少百姓棄農從商，商人的富有被百姓看在眼里。景帝時，正如晁錯所言：“今法律賤商人，商人已富貴矣；尊農夫，農夫已貧賤矣”，商人地位在民間得到提高，受到部分百姓追逐，逐利風尚漸行，民風不純。同時，煮鹽需要大量工人，又吸引了眾多農民為之勞作，《漢書·食貨志》又載，“今農事棄捐而采銅者日蕃，釋其耒耨，冶熔炊炭”，鹽和銅一樣，都能帶來巨大收益，鹽商的增多加劇了“五谷不為多”現象，并使奸錢流通，加劇土地兼并，擴大地主豪強的利益。桑弘羊論及西漢前期鹽鐵私營的情況時也說：“往者豪強大家，得管山海之利……遂朋黨之權，其輕為非亦大矣”，聚眾煮鹽演變為威脅中央的朋黨之勢，進一步威脅著中央集權。其次，鹽為私營，卻逐漸被少數分子壟斷，壟斷必然帶來高價，隨之而來的昂貴鹽價又把百姓拉到最初生活境遇，大鹽商獲得巨大利益，靠鹽起家成為一種常態，又催生了新一批豪強，他們與官勾結，籠絡天下錢財，買田占田，更加劇土地兼并的嚴峻形勢。漢初，“而不軌逐利之民，蓄積馀業以稽市物，物踴騰糶，米至石萬錢，馬一匹則百金”，米和馬匹都因為商人囤積居奇而價錢昂貴，鹽為生活必需的重要商品，也難逃其手。如在西漢益州牂柯郡，本不產鹽，全靠外地運銷，但由于該地區地形崎嶇，交通不便，鹽運十分艱難，加之鹽商層層剝削，鹽價極貴，百姓深受淡食之苦。于是，只有采取限制商人的辦法，“天下已平，高祖乃令賈人不得衣絲乘車，重租稅以困辱之。孝惠、高后時，為天下初定，復弛商賈之律，然市井之子孫亦不得仕宦為吏”。重租稅雖使商人利益有所減少，但是商人完全可以把重稅轉嫁到百姓身上，使鹽價更貴；商人子孫不得為吏，在政治上降低了商人地位，卻不能真正打壓，他們擁有巨大財產，在地方上與官勾結，便把政治抱負轉變在土地上，買田占田，農民成為佃戶或雇農，他們卻變身成為了豪強地主。《史記?平準書》載：“網疏而民富，役財驕溢，或至兼并豪黨之徒，以武斷于鄉曲”，《漢書·食貨志》也載：富商大賈們“因其富厚，交通王侯，力過吏勢，以利相傾”。以財富起家的豪強，在經濟上壟斷鹽業，兼并土地，在政治上插手判決，商人豪強的觸角已延伸至權力階層，不僅在經濟上與中央奪利，更是威脅到中央的支配權利，這樣的情況是為任何一代中央階層所不能容忍的。所以，相隨而來的鹽業專營，在漢武帝時期為私營政策畫上了暫停號，這項讓百姓和政府又喜又愁的政策，淡出在西漢的歷史舞臺。