創新活力來自調查研究——大同市“制度+科技+人”優化發展環境模式的創新實踐

■中共大同市委常委、紀委書記 衛洪平

2011年8月以來，大同市紀委通過深入調查研究，把優化發展環境作為圍繞中心、服務大局的重要抓手，在實踐中創新思路，形成了“制度+科技+人”的工作模式，取得了比較明顯的成效。

把調查研究擺到班子建設的重要位置，班子成員帶頭調研，謀劃優化發展環境大計

調查研究是黨的優良傳統。新一屆市紀委常委會對班子建設提出了一系列具有時代特色的要求，同時強調：必須繼承和發揚調查研究的優良傳統，把調查研究作為開展工作的基本方法，貫穿于各項工作的始終。

為了找準工作的切入點，大同市紀委常委會決定，由市紀委監察局班子成員帶隊，集中一個月時間，深入各縣區、市直經濟管理和行政執法單位，以及國有企業、民營企業，進行廣泛深入的調研，查找影響制約大同“轉型發展、綠色崛起”發展戰略和“三名一強”奮斗目標的突出問題。經過調研，共梳理出10個方面的突出問題，主要是行政審批制度改革有待深化、政務公開力度不夠、行政處罰隨意性大、行政管理運行機制不明晰等。市紀委常委會幾經研究，并報請市委常委會同意，代市委、市政府起草了關于優化發展環境的“十二條意見”。市委、市政府予以充分肯定，并于2011年11月初召開了全市優化發展環境動員大會，成立了領導機構和工作機構，辦公室設在市紀委監察局。數月之間，市縣兩級優化發展環境領導組和紀檢監察機關強力推進，主流媒體廣泛積聚和釋放正能量，全市上下形成了優化發展環境的濃厚氛圍。

在推進工作中堅持調研，解剖麻雀，舉一反三，形成了“制度+科技+人”的工作思路

優化發展環境是個老話題。十多年前大同就開展過一輪優化軟環境工作，由于多種原因，沒能深入下去。新一輪優化發展環境工作部署之后，市縣領導層和干部群眾一方面認為非常必要，抓對了；另一方面也很擔心，認為搞不好又是虎頭蛇尾，不了了之。

群眾有擔心，我們有壓力。不接觸實際，成天坐在辦公室，壓力更大。優化發展環境工作到底如何深入？我們認為，只有深入調查研究，到群眾中去，才能發現深層次問題，才能找到解決問題的答案。

一是深入調研，解剖麻雀。去年5月12日，我們到城區調研，在南關街道便民服務中心看到有群眾在民政窗口辦理低保手續，我們問多長時間能辦下來，工作人員說，街道辦每月向城區低保中心報一次，報上去就辦了。為了查明情況，我們臨時調整調研路線，直接去城區低保中心，了解到城區低保中心三個月才研究一次。我們問為什么需要等三個月才研究一次，答復是規定就是這樣。隨后我們召開座談會，提出辦理低保的工作流程應該優化。為了解決這一問題，一周后，我們和市民政局主要負責同志一起冒雨趕到礦區民政部門、街道辦事處、社區居委會和低保戶家里，進行深入細致的調研。結果發現辦理低保最快的三個月，最慢的九個月也辦不下來。城區、礦區是兩個低保大區，共有低保戶57101戶，139143人，占全市低保總人數的68.9%。為了讓符合條件的低保戶能早一天享受低保，我們和民政部門商量，抓緊時間優化工作流程。民政部門非常重視，一次又一次壓縮時限，市紀委監察局又出面協調相關部門，最后把辦理低保的時限由原來的三個月壓縮到25個工作日以內。隨后，以市政府名義在全省率先出臺了《大同市關于優化審批流程進一步規范最低生活保障制度的意見》。

二是舉一反三，大膽實踐。解剖這個“麻雀”，再聯系市公安局戶籍管理的創新做法，引發了我們新的思考：環境是由“制度和人”兩部分組成的，前一段我們著重抓的是人，是執行力。現在來看，許多制度本身就有問題，要么已經沒必要存在了，要么其工作流程亟待優化。而且這些制度基本上都是行政權力，如果不在制度層面上動手，不搞制度的清理優化，即使把人的執行力提高了，人民群眾也還是不滿意的。這就有必要調整工作的思路了。那時大同的行政審批制度改革已經搞了7輪，審批事項由411項精簡到126項，辦理平均承諾時限從9.66天降為5.18天，比平均法定時限縮短79.04%。除此之外，市本級還有890項行政權力服務事項沒有清理優化（其中121項與民生密切相關），有4343項行政處罰事項自由裁量權沒有劃分裁量階次和基準，行政處罰比較混亂。為此，我們及時向市委、市政府提出建議，從去年6月開始，用半年時間，集中對市本級所有行政權力服務事項和行政處罰事項進行了清理規范（行政處罰自由裁量權的細化規范，學習借鑒了寧波的經驗）。經過清理規范，890項行政權力服務事項僅保留692項，即辦件占到三分之一，承諾件全部進行流程優化，平均辦理時限由25.05個工作日壓縮至7.29個工作日，提效70.9%；4343項行政處罰事項根據相關法律法規變更調整為4388項，自由裁量權全部制定裁量基準、劃分裁量階次、細化量化處罰額度，細化后每項處罰基準最少有三個階次，共計12402檔，之后對系統數據進行了更新，于今年4月1日向社會公布并實施。到今年4月底，各縣區的行政審批事項和行政權力事項清理優化工作、行政處罰自由裁量權標準細化工作也已全部完成，為6月底實現懲防體系信息網“一網六平臺”省、市、縣三級互聯互通打下堅實基礎。現在來看，這樣做才是把權力真正關進了制度的籠子里。

三是科技支撐，公開透明。2011年8月，我市已自主研發、創建了行政權力公開透明運行系統。在對市本級行政權力事項優化流程和固化公示、對行政處罰事項自由裁量權標準進行細化規范之后，我們一步到位將其全部納入行政權力公開透明運行系統。市政府將流程優化結果及辦理事項相關信息在媒體發布公告，同時該系統啟動外網運行，接受社會監督。省紀委對全省懲防體系信息網建設作出統一部署后，我們一方面做好省里要求的“一網六平臺”建設，一方面優化完善了我市獨有的行政權力公開透明運行平臺。在懲防體系信息網建設過程中，我們更加認識到科技的重要支撐作用，感到把權力關進制度的籠子之后，還應該把制度關進科技的籠子里。于是我們更加豁然開朗，明確提出了“制度+科技+人”的優化發展環境工作思路。制度是基礎，科技是支撐，人是關鍵，三者是有機的統一體。制度規范、科技應用為優質高效行使行政權力提供了有效載體，為確保管理服務者合理規范行使行政權力提供了強大約束力；人的主觀能動性的充分發揮，又能實現制度與科技的完美結合和最佳呈現。三者之間既是監督制約的關系，又是相互促進的關系，其良性互動給我市優化發展環境既完善了頂層設計，又注入了新的活力。關于“人”的方面，要做的工作很多，目前我們突出抓三個重點：一是加大對窗口服務人員和行政執法人員的崗位教育培訓力度；二是加大整治“吃拿卡要”和整治庸懶散奢的力度；三是積極籌建市、縣兩級行政投訴快速反應機制。近期我們將到北京西城區等地學習借鑒兄弟省市經驗，抓緊進行試點。行政投訴快速反應機制建成之日，全市優化發展環境工作就由集中開展轉入常態化運行了。