中國(guó)古代督查的形式

□ 楊樹森

督查是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的重要決策或工作部署的貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行督促檢查。古代沒有與今天的督查工作完全對(duì)應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)，但歷代統(tǒng)治者為使自己的決策得到貫徹執(zhí)行，也需要對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)的衙署和官員進(jìn)行督促檢查，為此還設(shè)置了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，配備了相應(yīng)的官職，建立了相應(yīng)的制度。需要說明的是，古代對(duì)政令貫徹情況的“督查”與對(duì)官員本身的“監(jiān)察”是結(jié)合在一起進(jìn)行的，形式也是多樣的。

一、最高統(tǒng)治者親自巡視督查

《明史·職官志》說，“巡按則代天子巡狩”，這說明刺史或巡按的職責(zé)就是受派遣代替天子本人對(duì)地方行政官員進(jìn)行監(jiān)察和督查。《孟子·梁惠王》說：“天子適諸侯曰巡狩。巡狩者，巡所守也。諸侯朝于天子曰述職。述職者，述所職也。”這里所說的“述職”就是下級(jí)對(duì)上級(jí)的匯報(bào)，與它相對(duì)應(yīng)的“巡狩”則是上級(jí)對(duì)下級(jí)的督查。從這個(gè)角度看，帝王為了督促地方政府貫徹執(zhí)行自己的統(tǒng)治意志而親自到各地進(jìn)行視察，也是古代督查的一種形式。

天子出巡始于古代關(guān)于堯舜的傳說，西周有“天子巡狩諸侯”的記載，春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期逐步演變?yōu)閲?guó)君的行政視察。秦始皇滅六國(guó)后在帝位十二年，先后五次出巡，足跡所及，幾達(dá)當(dāng)時(shí)秦國(guó)的所有國(guó)土。后來的漢武帝、唐太宗、武則天、朱元璋、康熙、乾隆等一些有作為的帝王，都經(jīng)常到各地進(jìn)行巡視。

二、督查官員奉旨督查

監(jiān)御史、刺史、巡按等受皇帝指派代表皇帝出巡，以檢查詔令貫徹落實(shí)情況，這是古代對(duì)地方進(jìn)行督查的最基本形式。

三、建立辦文時(shí)限制度進(jìn)行催報(bào)督查

領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的政令一般是通過公文下達(dá)的，因此明確規(guī)定辦文時(shí)限，并以此為據(jù)對(duì)下級(jí)貫徹落實(shí)政令的情況進(jìn)行催辦催報(bào)，是督查工作的一個(gè)重要手段。

這種督查形式始于唐代。《唐律疏議·名例》規(guī)定：“小事五日程，中事十日程，大事二十日程。”《唐律疏議·職制》規(guī)定：“稽程者，一日笞十，三日加一等，罪止杖八十。”對(duì)皇帝制敕詔令和軍國(guó)重事的公文，則要求隨到隨辦，一旦成案，“即日行下”，“當(dāng)日并了”，不得延誤。如有稽緩者“一日笞五十，二日加一等，十日徒一年”。

宋代規(guī)定：對(duì)收文辦理，應(yīng)“當(dāng)日受，次日付”；對(duì)發(fā)文辦理“小事限五日，中事給十日，大事二十日”，稽遲者罰之（《慶元條法事類》）。

元代規(guī)定緊急公文必須隨到隨辦，不得稽遲。元代還形成了公文定期催辦制度。

明代改革家張居正為內(nèi)閣首輔時(shí)規(guī)定，官員公事文件上必須注明完成時(shí)限和進(jìn)度，這些文件副本要發(fā)到各相關(guān)部門和監(jiān)督人員手中。時(shí)限一到還沒有辦完，就要問罪。這項(xiàng)制度頒行后，“自是一切不敢飾非，政體為肅……雖萬里外，（令）朝下而夕奉行”。（《明史·張居正傳》）

值得指出的是，古代公文辦理時(shí)限制度往往是以法規(guī)形式頒布的，因而具有很強(qiáng)的權(quán)威性。

四、通過文卷的“照刷磨勘”進(jìn)行督查

“磨勘”本來是宋代出現(xiàn)的一種審官形式，即通過核查官員所辦事項(xiàng)的案卷，對(duì)官員的政績(jī)作出鑒定，并作為官員升遷降黜的依據(jù)。元代建立的“照刷磨勘”制度則是一種督查制度，“明察曰照，尋究曰刷，復(fù)核曰磨，檢點(diǎn)曰勘。”（《元典章》）就是通過對(duì)官府所辦理的文卷的定期跟蹤核查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)公文處理中有無拖延、疏忽、隱沒、涂改、規(guī)避等現(xiàn)象發(fā)生，從而揭發(fā)和糾正政務(wù)活動(dòng)中的各種弊端。這樣就使“磨勘”的功能由本來的評(píng)價(jià)鑒定轉(zhuǎn)變?yōu)槎讲楸O(jiān)控，由注重行政的后果轉(zhuǎn)變?yōu)樽粉櫩刂菩姓倪^程。

據(jù)覃兆劌《磨勘轉(zhuǎn)官與照刷磨勘文卷制度》介紹，元初文卷的照刷磨勘每年一次，后來改為半年一次，當(dāng)時(shí)對(duì)照刷的內(nèi)容、方法以及處罰措施都有詳細(xì)規(guī)定，照刷告一段落，則視不同情況注明“已絕”（事已辦畢）或“未絕”、“違錯(cuò)”（事已施行，但其中有違枉失錯(cuò)之處）、“稽遲”（事當(dāng)辦而未辦）等字樣。若經(jīng)過磨勘照刷，確定辦事過程無疑枉之事，便可注明“已絕經(jīng)刷文卷”，后送入架閣（即今檔案館）保管；對(duì)那些從文卷中發(fā)現(xiàn)有問題的當(dāng)事者則限期糾正處理，否則呈報(bào)朝廷彈劾或治罪。為了防止公事延誤，便于及時(shí)從文卷中發(fā)現(xiàn)問題，當(dāng)時(shí)還規(guī)定了周年交案的辦法。

由于“照刷磨勘”是一種行之有效而又便于操作的行政督查形式，所以被明、清兩代沿襲下來。這一督查形式對(duì)保證政令的有效貫徹、維護(hù)行政系統(tǒng)的穩(wěn)定有序起到了積極作用，對(duì)今天的督查工作也有一定的借鑒意義。