規避環境監察風險 正確履行監管職責

福建省環境應急與事故調查中心 李俊興

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規避環境監察風險 正確履行監管職責

福建省環境應急與事故調查中心 李俊興

目前,我國已經進入污染事故的高發期，環保部門的執法風險越來越大。隨著國家法制建設的不斷完善和對行政過錯追究力度的不斷加大，對環境監察人員的失職行為進行問責已成常態。該文結合實際案例，分析環境監察人員的主要風險、風險的主要來源，并提出防范風險和正確履行監管職責方面的對策。

環境監察風險來源 規避對策

環境監管失職罪，是指負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員嚴重不負責任，不履行或者不認真履行環境保護監管責任導致發生重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果的行為[1]。近年來，此類案件在基層環保系統尤其是環境監察部門呈高發態勢，從歷年重大突發環境事件責任追究情況看，環境監察人員因行政不作為被免職、處分較為普遍，甚至有多人犯環境監管失職罪被司法機關依法處理，在社會上造成了不良影響。因此，如何通過深入開展日常環境監察工作，有效遏制企業環境違法行為，在正確履行環境監管職責的同時，更好地保護自己不被問責，成為當前環境監察工作不容忽視的問題。

1 環境監察人員的主要風險

1.1 環境監察人員被問責案例

2009年上半年，江蘇省檢察機關接連查處了3起環境污染事件（鹽城“2·20”水源地污染事件、淮安“2·22”偷排事件和鎮江“6·9”宕口嚴重固廢污染事件）背后的環境執法人員瀆職案件，共查辦從現場執法人員到環境監察單位領導，從固廢中心主任到環保局局長等共8名環保系統的工作人員[2]。這3起環境污染事故，其背后都有環境執法人員瀆職的因素：有的玩忽職守、濫用職權，有的敷衍了事、失職失察，有的甚至勾結違法企業、權錢交易，最后都不知不覺地成為環境污染事故背后的“推手”。

1.2 環境監察風險的表現形式

環境監察工作的特點表現為深入現場多、接觸人員多、外出時間多；加上一些環境監察人員的個人因素及制度不健全等原因，使得環境監管失職案件頻頻發生，給環境監察部門在制度、能力、作風建設等方面帶來了極大考驗[3]。通過分析，不難發現環境監察人員在日常監察過程中存在的風險主要表現為：

1.2.1現場監察嚴重不負責任

環境監管失職罪在客觀方面表現為嚴重不負責任，導致發生重大環境污染事故，嚴重不負責任的表現形式是多種多樣的，如對不符合環境保護條件的企業、事業單位，發現污染隱患，不采取預防措施，不依法責令其整改；對造成嚴重環境污染的企業、事業單位應當提出限期治理意見而不提出治理意見，或者雖然提出意見，令其整改，但不認真檢查、監督是否整改治理；應當現場檢查排污單位的排污情況而不作現場檢查；發現環境受到嚴重污染應當報告當地政府的，卻不報告或者雖作報告但不及時等。在鹽城 “2·20”水源地污染事件中，原鹽都區環監局四分局局長未按規定頻次到污染企業監察，未及時發現和掌握企業違法行為；在接到群眾舉報后，未到現場勘察，而是以偽造現場記錄的方式敷衍了事，使得造成重大環境污染的危險狀態未能及時得到有效處置。

1.2.2監察記錄保留不全

在日常環境監察中，環境監察人員往往要面臨繁重的企業監察任務，雖然監察人員平時有按規定頻次到企業開展現場監察，但不少監察人員沒有按規定填寫監察記錄等執法文書，一旦發生環境污染事件，問責時提供不出有效的書面執法檢查記錄，將以失職罪被追究。

1.2.3搞權錢交易

少數環境監察人員責任意識不強、法制觀念淡薄、個人私欲膨脹，借環境違法行為行政處罰、企業排污費征收等搞權錢交易。

2 環境監察風險產生的根源

新形勢下，環境監察風險增大，既有環境監察部門自身原因，也有制度不完善的原因。概括起來，環境監察風險的產生主要有以下幾方面原因：

2.1 個人素質不高

部分環境監察人員思想素質低下，以情代法、以權代法等現象嚴重，在執法過程中為一己私利，徇私舞弊，導致產生環境監察風險。環境監察人員在日常監管過程中，直接或間接收受監管相對人賄賂或接受其好處，不但會使行政執法不公，還會使違法行為得不到有效的懲處，往往還會促使自己走上一條不歸路。

2.2 責任心不強

部分環境監察人員責任心不強，對待群眾信訪投訴問題時麻木不仁，日常監管工作常常走過場、敷衍了事，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象普遍存在。

2.3 業務水平不高

在執法監管過程中，部分環境監察人員不能熟練掌握和運用環境監察業務和環境法律法規，不了解企業的生產工藝和環境風險點，沒有掌握相關的重點行業企業現場監察技術要點和正確的執法監管方法，導致現場監察不知道查什么、怎么查，使企業環境違法行為在其“監管”下過了關。

2.4 法律意識薄弱

隨著國家法制建設不斷完善，對行政過錯追究力度不斷加大，對各類失職行為進行問責已成常態，而有些環境監察人員仍然缺乏政治敏感性和加強自我保護的意識，不經意間褻瀆了環境法律法規，最終導致被問責。

3 規避環境監察風險的主要對策

3.1 增強責任心，提高執行力

古人云：“不患無策，只怕無心”。人活在世上，對社會，要有責任心；對家庭，要有責任心；對工作，更要有責任心。有了責任心，就有了做好工作的激情和動力，做起工作來就會積極、主動、用心。不講責任，不愿承擔責任，不敢承擔責任的行為，必然造成工作上敷衍了事、庸碌無為；隨心所欲、弄虛作假。執行力，就是執行并完成任務的能力，提高執行力，貴在自覺，重在履責。

3.2 明晰崗位職責，細化內部問責

每一個環境監察人員，都要根據國家環保部《環境監察辦法》中規定的監察規范要求和工作職能，科學分析自身監察崗位可能發生的失職、瀆職行為的風險點，在單位內部依法設定規范細致的問責程序。只有使環境監察人員明確自己的工作職責、工作內容、工作重點和風險點，才能從源頭上杜絕崗位不明確、責任不明確、追責不嚴等現象的發生，擺脫環境監察工作無序化和隨意性的狀態。環保系統內部紀檢監察部門要定期對環境監察人員依法行政和廉潔執法等方面進行工作效能考核，一旦發現違法違紀問題，必須行政問責。

3.3 強化法紀教育，提升規避風險能力

“打鐵還需自身硬”。環境監察人員要把保護環境和保護自己的政治生命融為一體，要通過環保刑事問責、行政問責的典型個案，激發自身學政治、學法律、學業務的緊迫感和危機感，強化法制意識、廉潔執法意識和依法行政意識；不斷提高監察人員的素質與業務水平，以適應新形勢下環境執法工作的需要，努力降低由于自身因素導致的問責風險。

3.4 日常環境監管要到位，執法證據要留存

大多污染事故有一個共同特點，就是長期積累導致的最后暴發。鹽城“2·20”水源地污染事件中的違法排放行為從2007年11月開始至2009年2月，頭尾3年以上的歷史。拋開其他原因，3年時間的失察，日常監管制度形同虛設，其瀆職行為可見一斑。日常監管是發現問題、將問題解決在萌芽狀態的有力手段，日常監管制度得以落實，可以做到源頭堵塞，不至于釀成大禍[2]。因此，日常監管不是所謂的“例行公事”，其工作的到位能有效規避環境監察的風險。環境監察部門在日常監管過程中，還要注意把握環境執法細節，包括時間要求、頻率要求、證據保存要求等，監督檢查要有記錄和臺賬，切不可敷衍了事。

3.5 重視敏感環境問題，加大環境信訪的查處力度

基層環境監察人員編制少，工作量大，在鄉（鎮）一級幾乎都未設立專門的環保機構。實際工作中，很多環境問題都是靠基層群眾發現后舉報的。鹽城“2·20”水源地污染事件前11天，就有當地群眾致電環保部門。但是，這些舉報和信訪都被執法人員給輕描淡寫地“化解”了，最后導致了事故發生。可見，處理環境信訪要杜絕麻木不仁，筆者認為，我們在受理群眾投訴時，對涉及魚類死亡、植被枯萎、重金屬污染、化工企業污染和集中式飲用水源地污染等重點敏感問題時，思想上要引起高度重視，及時組織人員進行認真排查。

3.6 加強制度建設，形成規范化體系

把經過實踐檢驗的環境監察方面的經驗、做法，用制度的形式確認和固定下來，把大量日常性和經常性的事務納入制度管理的軌道，作為環境監察的基本依據。在這些規章制度中，既有實體性制度，又有程序性制度，重點對環境監察人員查什么、怎么查、查后怎么辦都進行明確規定，形成相互支撐、功能齊全的監察執法制度體系。他們猶如環境監察的“操作手冊”和“路線圖”，既規范了環境監察人員的執法行為，又推動了環境監察工作的制度化、規范化和科學化[4]。

3.7 強化企業主體責任，加大環保執法力度

要強化企業法人代表為企業環保安全第一責任人的責任，督促企業按照不同崗位層層制定環保安全責任制，把環保安全的責任落實到每個環節、每個崗位、每個員工。只有真正提高企業法人代表的環保意識，才能降低環境污染事故的風險。要加大對企業違法問題查處力度，對重大環保隱患或違法案件要實施掛牌督辦；對于不落實環保要求，整改措施不到位的，必須予以嚴厲查處，該處罰的處罰，該整治的整治，該停產的停產，該關閉的關閉，絕不手軟，絕不以罰代處，必要時可采取環境保護行政違法案件移送、協調相關職能部門聯合執法的方式，以提高徹底解決環境污染的能力。

3.8 開展環境監察專項執法檢查，化解監察崗位的風險

環境監察系統內開展經常性的環境監察專項執法檢查，檢查內容包括環境監察部門污染源現場監察工作、環境行政處罰案件現場調查取證工作、排污費征收工作中履行職責情況和執行廉潔自律有關規定情況等。檢查重點一是檢查工作態度，即檢查基層環境監察工作“查沒查”；二是檢查工作程序和制度規范，即檢查基層環境監察工作“怎么查”；三是檢查工作效果，即檢查基層環境監察工作“查得怎么樣”。該項執法檢查有助于提高環境監察工作的規范性，糾正基層部分執法人員不會查、不深查、走過場等問題；有助于提升現場監察執法能力和水平，確保環境監察工作各項法規制度落到實處；有助于完善環境執法體系、增強環境執法監管效能。同時，能夠進一步增強環境監察干部法律意識、責任意識、廉潔意識，促進環境監察人員嚴格按照法定職責權限、標準和程序規范運行權力，從而化解環境監察崗位的風險。

[1] 馬品懿,王政.環境監管失職罪的正確認定[J].中國環境管理干部學院學報，2011(5)：13-16.

[2] 李紹寧.如何規避環境執法風險？——從3起環境污染事件的瀆職案件說起[N].中國環境報，2011-08-04.

[3] 張君.如何預防環境監管職務犯罪[N].中國環境報，2011-02-11.

[4] 邵麗華.環境監察如何履行使命——河南構建制度體系，打造過硬隊伍，著力提高能力[N].中國環境報，2011-07-29.