關(guān)于推進試點鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)的若干思考

福建工程學院建筑與規(guī)劃學院 張祖柱

?

關(guān)于推進試點鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)的若干思考

福建工程學院建筑與規(guī)劃學院 張祖柱

該文認為，針對全省小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)試點工作取得的初步成效，為了加快推進這項工作，力促做好做實，以“更高、更快、更美”為工作目標，從“規(guī)劃設(shè)計、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生建設(shè)、要素保障”等四個方面求突破，力促試點鎮(zhèn)健康、持續(xù)、高效發(fā)展，為構(gòu)筑天藍、地綠、山青、水凈的美麗試點鎮(zhèn)，全面提升城鎮(zhèn)化水平出謀劃策。

小城鎮(zhèn)綜合改革 規(guī)劃設(shè)計 產(chǎn)業(yè)發(fā)展 民生建設(shè) 要素保障

根據(jù)福建省委、省政府的工作部署，按照“更高、更快、更美”建設(shè)試點鎮(zhèn)的要求，我省正在扎實推進試點鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)各項工作，試點工作已取得初步成效。試點鎮(zhèn)是實現(xiàn)2020年全面建成小康社會的排頭兵，如何在試點工作中起到示范、帶動和引領(lǐng)作用，如何構(gòu)筑天藍、地綠、山青、水凈的美麗試點鎮(zhèn)，筆者認為規(guī)劃是龍頭、產(chǎn)業(yè)是支撐、民生是目的、要素是保障。應(yīng)繼續(xù)在“規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、民生和要素”等方面有新突破。

1 在規(guī)劃設(shè)計上求突破

規(guī)劃是龍頭，是生產(chǎn)力、是指南針、是財富。應(yīng)圍繞建設(shè)“規(guī)劃先行、功能齊備、設(shè)施完善、生活便利、環(huán)境優(yōu)美、保障一體”[4]宜居宜業(yè)的總體目標，按照“規(guī)劃一張圖、審批一支筆、建設(shè)一盤棋”的總體要求，高起點、高站位、高標準優(yōu)化與梳理新一輪試點鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和啟動區(qū)修建性詳細規(guī)劃設(shè)計，重點做好試點鎮(zhèn)核心區(qū)和景觀節(jié)點設(shè)計。在規(guī)劃設(shè)計中，首先要選好隊伍。要選擇具有相應(yīng)專業(yè)技術(shù)背景的設(shè)計團隊，尤其是高水平專業(yè)設(shè)計團隊精心規(guī)劃設(shè)計，發(fā)揮他們的智慧，引領(lǐng)試點鎮(zhèn)健康、持續(xù)、高效發(fā)展。比如角美鎮(zhèn)抓住漳州市新一輪城市總體規(guī)劃將其納入漳州市主城區(qū)機遇，投巨資聘請同濟大學規(guī)劃設(shè)計院和上海市政設(shè)計院，對中區(qū)心20km2用地進行控制性詳細規(guī)劃，對13km2核心區(qū)進行了修建性詳細規(guī)劃，對6km2啟動區(qū)進行詳細設(shè)計，使試點鎮(zhèn)規(guī)劃和品質(zhì)得以優(yōu)化與提升。其次要強化調(diào)研。沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，設(shè)計團隊要親臨現(xiàn)場，感悟現(xiàn)場，通過走訪、調(diào)查、踏勘、座談會、討論會等形式，全面了解和掌握第一手材料，為規(guī)劃設(shè)計前期工作打好基礎(chǔ)。再次要凸顯特色。設(shè)計團隊要在充分掌握第一手材料基礎(chǔ)上，剖析發(fā)展條件、發(fā)展優(yōu)劣勢，充分尊重地方文化、自然特征、產(chǎn)業(yè)特色和農(nóng)民承受能力等，科學定位，因地制宜進行空間規(guī)劃和用地布局，提出切實可行的技術(shù)發(fā)展路線圖。比如邵武市和平鎮(zhèn)，根據(jù)自身區(qū)位、交通及城鎮(zhèn)的文化特色，主動融入大武夷市旅游經(jīng)濟圈，制定完整歷史文化名鎮(zhèn)保護、修復規(guī)劃和深度開發(fā)方案，著力打造新型旅游原生態(tài)千年古鎮(zhèn)。比如閩侯縣青口鎮(zhèn)，以汽車城作為發(fā)展定位，在體育館設(shè)計方面緊扣汽車主題，外形設(shè)計為飛速運轉(zhuǎn)車輪，并采用可與“水立方”媲美的規(guī)劃設(shè)計方案，充分展示總體設(shè)計與環(huán)境整體、特色元素、現(xiàn)代文化的融合。

2 在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上求突破

產(chǎn)業(yè)是試點鎮(zhèn)發(fā)展的支撐和動力。2013年3月29日，張志南常務(wù)副省長在全省小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)試點工作推進會①上講話，“先有產(chǎn)業(yè)后有城鎮(zhèn)，沒有產(chǎn)業(yè)就沒有就業(yè)，沒有就業(yè)就沒有人口，這是城鎮(zhèn)化發(fā)展一般規(guī)律?！苯鼇砻襟w報道美國“汽車城”底特律的情況，當年依托汽車產(chǎn)業(yè)，鼎盛時期人口發(fā)展至200萬人，隨著當?shù)仄嚠a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和衰落，至今人口銳減至70萬人左右，隨后房價暴跌、市政府瀕臨破產(chǎn)，這個案例值得我們深思。試點鎮(zhèn)如何在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上做足文章，首先要根據(jù)各自產(chǎn)業(yè)特色和資源情況，尋找差異化發(fā)展道路，應(yīng)按照“一鎮(zhèn)一業(yè)”、“一鎮(zhèn)一品”的要求，加快各具有特色產(chǎn)業(yè)重鎮(zhèn)，生態(tài)宜居、鄉(xiāng)村旅游、文化名鎮(zhèn)建設(shè)，提升試點鎮(zhèn)建設(shè)品位和產(chǎn)業(yè)支撐。比如南平市鄭坊鄉(xiāng)，以“康寧小鎮(zhèn)、綠色鄉(xiāng)村”為定位，發(fā)展光電產(chǎn)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)，引入以歐浦登光學有限公司為龍頭的規(guī)模企業(yè)7家，有效帶動全鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展。漳平市永福鎮(zhèn)依托國家級臺灣農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園，重點發(fā)展以高山特色農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的休閑農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)業(yè)。上杭縣古田鎮(zhèn)依托古田會議舊址群，重點實施5A級旅游景區(qū)建設(shè)工程，不斷完善紅色旅游景點基礎(chǔ)設(shè)施，做大做活以五龍村為中心的鄉(xiāng)村生態(tài)旅游。其次要依托區(qū)位和交通優(yōu)勢，做強產(chǎn)業(yè)，強化集聚發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)城融合，為建設(shè)宜業(yè)宜居美麗試點鎮(zhèn)打基礎(chǔ)。比如閩侯縣青口鎮(zhèn)緊鄰福州市區(qū)，有著區(qū)位、交通和產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，抓龍頭，鑄鏈條，建集群，做強汽車龍頭產(chǎn)業(yè)。依托東南汽車城和福建奔馳兩大整車廠，完善產(chǎn)業(yè)鏈空白，產(chǎn)業(yè)鏈從整車及零部件生產(chǎn)延伸至銷售、維修、文化、物流等行業(yè)，為吸納就業(yè)、集聚人氣、提升城鎮(zhèn)化率發(fā)揮重要作用。長樂市江田鎮(zhèn)依托濱海工業(yè)園，形成以新加坡上市公司力恒錦輪和省重點企業(yè)金輪高纖為龍頭，形成企業(yè)總數(shù)超過400家的紡織產(chǎn)業(yè)集群。再次要大力推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。尤其要圍繞“農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收”總體目標，按照“做大規(guī)模、做強產(chǎn)業(yè)、唱響品牌”的總體思路，以發(fā)展現(xiàn)代高效設(shè)施農(nóng)業(yè)為重點，逐步實現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。長樂市古槐鎮(zhèn)已建成“4個基地10個園區(qū)”。漳平市永福鎮(zhèn)大力發(fā)展高山茶，唱響“大陸阿里山”品牌。此外還應(yīng)按“宜工則工、宜商則商”要求，積極培育一批工業(yè)重鎮(zhèn)、商貿(mào)旺鎮(zhèn)、旅游強鎮(zhèn)，增強試點鎮(zhèn)自身“造血”功能。

3 在民生建設(shè)上求突破

在推進試點鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中，應(yīng)始終注重以人為本、積極推進公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等往試點鎮(zhèn)延伸、拓展和覆蓋，走城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、集約高效、綠色低碳的新型城鎮(zhèn)化之路，加快推進農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變，使試點鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展成果更多造福廣大人民群眾。首先要加快推進市政公用設(shè)施和基本公共服務(wù)均等化。在試點鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中，要堅持交通、教育、醫(yī)療、市政配套工程建設(shè)同步規(guī)劃、同步建設(shè)，確保試點鎮(zhèn)成為生活便利、配套完善、環(huán)境優(yōu)美、宜居宜業(yè)的美麗試點鎮(zhèn)。尤其要在十年制義務(wù)教育學校，按學前班納入義務(wù)教育體系，按城市學校標準建設(shè)，建立對口幫扶試點鎮(zhèn)開辦紅十字門診，開展惠民濟貧醫(yī)療救助等，廈門的試點鎮(zhèn)已率先垂范，值得學習借鑒。其次要切實加強環(huán)境綜合整治。環(huán)境衛(wèi)生至關(guān)重要，要大力推進垃圾、污水治理。在垃圾處理方面要按“村收集、鎮(zhèn)中轉(zhuǎn)、市（縣）處理”原則，打破行政區(qū)劃分制，科學布局，形成處理體系。比如福清市已建成垃圾焚燒發(fā)電廠，可跨縣域收集處理閩侯縣青口鎮(zhèn)部分垃圾。在污水處理方面，應(yīng)按照“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、就近接管、相鄰聯(lián)建”原則，科學布局污水處理設(shè)施。此外，對試點鎮(zhèn)房屋立面、違章廣告、占道經(jīng)營、雜物亂堆放等現(xiàn)象也應(yīng)積極開展整治。比如福清市龍?zhí)镦?zhèn)結(jié)合福廬小區(qū)環(huán)境綜合整治，開展了龍飛路、龍錦河綜合改造，連線成片整治取得了顯著成效。再次要認真實施“四綠”工程。按照“能綠則綠、拆違建綠、拆墻透綠、見縫插綠”[3]的要求，加快推進“綠色村鎮(zhèn)、綠色通道、綠色屏障”等建設(shè)，不斷改善居住生活品質(zhì)，提升試點鎮(zhèn)檔次。比如漳平市永福鎮(zhèn)全面建成媽祖文化廣場，以及以臺緣廣場為中心花園式公園和媽祖文化廣場健身休閑公園。閩侯縣青口鎮(zhèn)中央公園占地208畝，以水面為主題，兼具廣場、綠地功能。

4 在要素保障上求突破

在推進小城鎮(zhèn)試點建設(shè)中，要重點圍繞資金、土地、人才等要素保障上，用足用活各項扶持政策，不斷創(chuàng)新工作思路、舉措。

在解決資金緊缺上，一方面要加大財政資金投入，進一步落實財政返還政策，對省、市級試點鎮(zhèn)新增（地方級）收入實行全留，對試點鎮(zhèn)經(jīng)營性用地出讓金（除國家和省里計提部分外），要全額返還試點鎮(zhèn)，同時還要主動爭取金融機構(gòu)支持，比如可與金融機構(gòu)簽定合作協(xié)議，通過承諾的資金用于支持試點鎮(zhèn)建設(shè)。另一方面要創(chuàng)新融資模式，通過BT、BOT、EPC等模式引進社會資金。比如閩侯縣青口鎮(zhèn)采用EPC模式與中建集團合作，由中建集團出資先行建設(shè)起步區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施及安置房等，政府以財政渠道按審結(jié)投資額分期向其支付工程款，支付進度不超過當期出讓地價款。同時還要積極引用民間資金，充分發(fā)揮各地民間資金，鼓勵鄉(xiāng)親積極參與社會公益事業(yè)。

在解決土地保障問題上，一方面要推進土地管理制度改革①。探索將“農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為股權(quán)，農(nóng)民房產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)”，對于承包地，按照依法自愿原則，鼓勵農(nóng)民通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、股份合作等多種形式，流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。對于宅基地、自愿落戶到試點鎮(zhèn)的，探索在自愿前提下，通過合理補償由村集體收回統(tǒng)一安排使用，轉(zhuǎn)讓給本鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民使用，并優(yōu)化享受城鎮(zhèn)保障性住房政策等。另一方面要在分解新一輪土地利用總體規(guī)劃修編主要調(diào)控指標時，對試點鎮(zhèn)予以重點傾斜。用活增減掛鉤政策，通過實施舊城復墾項目，新增耕地，產(chǎn)生增減掛鉤指標，有效緩解試點鎮(zhèn)建設(shè)用地壓力。實施“三舊”改造，通過“三舊”改造，將不符合規(guī)劃功能布局及土地利用效率低下工業(yè)用地列入改造范圍，提高土地利用率。比如福清市龍?zhí)镦?zhèn)通過工業(yè)用地改造，有效盤活土地120多畝。

在解決人才緊缺方面，一方面要積極推進強鎮(zhèn)擴權(quán)，打造試點鎮(zhèn)升級版，逐步培育成中小城市。泉州市將出臺《泉州市城鎮(zhèn)綜合配套改革的指導意見》，將晉江市金井鎮(zhèn)、石獅市永寧鎮(zhèn)，南安市水頭鎮(zhèn)等5個試點鎮(zhèn)作為集聚示范及強鎮(zhèn)擴權(quán)示范鎮(zhèn)。福州市將青口鎮(zhèn)、荊溪鎮(zhèn)、龍?zhí)镦?zhèn)、江田鎮(zhèn)等試點鎮(zhèn)，在試行縣（市）直部門派駐“一站式”行政服務(wù)中心，以及縣（市）直對口職能部門執(zhí)法授權(quán)等做法，既加強了基層工作力量，又調(diào)動了試點鎮(zhèn)工作積極性。另一方面要著力引進人才。擬從省、市專業(yè)技術(shù)部門引進專業(yè)技術(shù)人才充實到相關(guān)部門領(lǐng)導班子隊伍，或通過指派技術(shù)人員駐點或掛職，為試點鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)、管理等方面工作提供人才保障。比如閩侯縣從省建筑規(guī)劃設(shè)計研究院等單位引進高級技術(shù)人員，到試點鎮(zhèn)掛職擔任技術(shù)領(lǐng)導職務(wù)。同時，還要積極與高校簽訂人才支援戰(zhàn)略協(xié)議，每年從應(yīng)屆畢業(yè)生中安排各類專業(yè)技術(shù)人才，到試點鎮(zhèn)協(xié)助開展建設(shè)工作。

試點鎮(zhèn)就好比軍隊中的排長，是士兵頭、將官尾，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，試點鎮(zhèn)是城市尾、農(nóng)村頭，具有橋梁、紐帶和引領(lǐng)作用，是城鄉(xiāng)發(fā)展重要載體，是解決“三農(nóng)”問題的重要抓手。應(yīng)將“人民對美好生活的追求”作為工作目標，以“功成不必在我”的態(tài)度，扎實推動試點鎮(zhèn)試點工作不斷前進，更好落實省委、省政府部署，為構(gòu)筑天藍、地綠、山青、水凈的美麗試點鎮(zhèn)，為全面提升城鎮(zhèn)化水平出謀劃策。

注釋：

①引自福建省常務(wù)副省長張志南“在全省小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)試點工作推進會上的講話”，2013年3月。

[1] 福建省住建廳.福建省村莊環(huán)境整治技術(shù)指南.2012.

[2] 福建省住建廳.福建省村莊規(guī)劃導則（試行）. 2011.

[3] 福建省住建廳.福建省綠道規(guī)劃條例. 2012.

[4] 鎮(zhèn)規(guī)劃標準（GIS，50188-2007）