官員財產申報制度是否可以起航？

◎李昌庚

2012年11月30日，中共中央政治局常委、中紀委書記王岐山同志主持召開黨風廉政建設和反腐敗座談會，聽取專家學者意見。與會專家學者普遍強烈要求立即推行官員財產申報制度。

其實，早在1994年，官員財產申報立法就已經列入全國人大立法規劃的議事日程。全國人大代表韓德云等人多年來一直呼吁盡快制定 《公務員財產申報法》，但終因條件不成熟而一再擱淺。但所換來的進步是，國家有關部門先后出臺了有關規范性文件及其規章制度：1995年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布了 《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》；2001年，中紀委和中組部聯合頒布了 《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》；2010年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又聯合發布了《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，進一步擴大了申報范圍。因此，應當說，黨政機關和國有企事業單位縣（處）級以上領導干部早已在內部推行財產申報制度。與此同時，我國廣東、江蘇、浙江等地部分縣市（區）也開始試點官員財產申報內部公示制度。

但眾所周知，成效不大，形式大于內容。這也是許多專家學者、人大代表、政協委員以及其他廣大社會民眾普遍要求立即推行官員財產申報制度及其立法的原因所在。但問題是，官員財產申報制度已經存在，只不過成效不大而已；即使普遍推行官員財產申報內部公示改為外部公示，并將規范性文件變為相應立法，能否因此達到官員財產申報制度應有目的，并能有效解決我國現有的腐敗問題呢？

一

筆者以為，在我國現階段，官員財產申報制度及其立法并不能達到應有目的。其理由如下：

一是權力監督制約機制問題。雖說官員財產申報制度及其立法是權力制約的一種途徑，但權力監督制約機制的形成關鍵取決于立法權、行政權和司法權的有效構建，而非官員財產申報制度及其立法所能解決。而且，這種途徑只有在權力監督制約機制形成的基礎上才能發揮作用。但在我國權力尚未形成有效監督制約機制的情況下，權力異化都有可能使官員財產申報制度及其立法徒具形式。

二是收入分配機制問題。從我國政府官員賬面上的法定收入來看，其收入標準相比較許多國家政府官員以及我國部分群體的收入水準而言，以我國現有的消費水平衡量并不高。但在權力缺乏制約的現實環境下，有些政府官員實際收入往往高于國內普通民眾，無論合法或非法的隱性收入已成為不爭事實。這已不是單個人的道德或違法違紀的腐敗問題，而是一種基于 “人性善”為邏輯構建的體制性缺陷所產生的體制性腐敗。

為此做一假設。如果嚴格并有效推行官員財產申報制度及其立法（在權力缺乏有效制約的情況下，事實上很難做到的），那么這種體制性腐敗所帶來的多米諾骨牌效應的“冤冤相報”、“秋后算賬”的政壇動蕩，在民族問題、臺灣問題、東中西部地區差距、城鄉差距以及13億人口等現實國情背景下，將因此可能引發諸多不確定問題，如 “民粹暴政”、“地方諸侯”式的國家動蕩等。換言之，任何情理上應然改革在改革設計的某一細微環節出現偏差均有可能在現實國情下引發危機。

同時再做一假設。如果以政府官員的現有法定收入為標準嚴格推行官員財產申報制度及其立法，在我國現有社會保障條件下，在利益多元化的今天，尤其是在體制性缺陷而導致的財富積累所形成的不合理收入差距的情況下，還將意味著許多精英型政府官員或其他社會精英因心理失衡而不愿當官，雖然這未必都是壞事情，但卻因此使政府失去了許多社會精英。市場經濟社會本身就需要一個精英政府去治理市場競爭中的 “人精”。在一個缺乏社會精英的政府，面對市場經濟固有的 “市場失靈”及其帶來的 “奸商”等問題，尤其在我國還同時面對體制轉型摩擦而產生的諸多問題，則勢必極大地降低政府治理成效而致惡性循環。

如果為此而提高政府官員合法收入，這也是市場經濟社會收入分配制度改革及其官員財產申報制度應有的配套要求，但在我國權力缺乏有效制約以及因體制性缺陷而致收入分配尚不合理的現階段，如果沒有相應改善并提高普通民眾的合理收入及其社會保障條件，則勢必激起普通民眾的反彈。即便滿足普通民眾的合理收入訴求，權力的異化和人性的弱點并不因提高政府官員收入而減少政府官員的隱性收入存在，同樣會激起普通民眾的反彈。

二

由此可見，官員財產申報制度無論公示及立法與否，無論增加公務員法定收入與否，均已陷入改革僵局。由于歷史包袱，在我國現階段，官員財產申報制度實際上是一項系統、復雜的工程。官員財產申報制度及其立法必須具備兩個前提和基礎：一是要有有效的權力監督制約機制，以確保政府官員的權力得到有效制約；二是要有符合市場經濟原則的相對公平的收入分配機制，以確保政府官員的合法收入與其價值相適應，并能體現應有的社會尊嚴。缺少了這兩個前提和基礎，所謂的官員財產申報制度及其立法也只能徒具形式。

官員財產申報制度及其立法只能是權力監督制約機制的輔助配套措施，也只有在相對成熟的民主法治社會才能發揮其應有功能，以解決非體制性缺陷所可能產生的腐敗問題，主要起到事先預防作用。但對于體制性缺陷所產生的體制性腐敗問題，只能通過體制改革去解決，而非官員財產申報制度及其立法所能替代。這也說明了有些學者提及的官員財產申報制度及反腐敗工作采取“老人老辦法、新人新辦法”的觀點也是不現實的。

就此而言，我國現階段采取的官員財產申報制度及其立法的步驟應當說是一種較為穩妥的做法。哪怕形式大于內容，但至少可以對官員起到一定的警戒作用，也是對社會公眾訴求的一種積極回應，同時也可以或多或少地起到 “倒逼機制”的改革功能。依此邏輯推論，象征意義上的官員財產申報制度及其立法，在成本與收益權衡考量的前提下，還可以進一步深化推進。當前，中紀委擬定官員財產申報抽查方案就是一個比較現實、可行的做法。

但能否因此就滿足于此？能否因現實國情就阻礙改革？答案顯然是否定的。眾所周知，官員財產申報制度已是國際慣例，也是國內社會公眾呼聲極高的問題。正如習近平總書記在2012年12月31日政治局集體學習會議上所指出，我們必須積極回應民眾對深化改革的強烈呼聲，以更大的政治勇氣與智慧深化改革。官員財產申報制度也是一項系統工程，涉及到權力制約、收入分配制度改革等一系列深層次問題。當前，解決官員財產申報制度的關鍵不在于申報制度及其立法本身，而在于如何通過體制改革，獲得基于 “人性惡”為邏輯構建的權力監督制約機制和符合市場原則的相對公平的收入分配制度，以解決體制性缺陷及其所產生的體制性腐敗問題，同時也是為官員財產申報制度構建相應的前提和基礎。這才是問題的根本。

一旦這一問題解決，官員財產申報制度及其立法則是水到渠成的事情，無需我們費心傷神。

因此，黨和政府應當拿出改革既得利益的勇氣去深化政治體制改革和經濟體制改革。至于如何推進體制改革，筆者曾在其他論著中多有闡述，限于本文宗旨，在此不再論述。但有一點仍需強調的是，雖說任何一項改革均需付出一定的成本與代價，但在我國民族問題、臺灣問題、東中西部地區差距、城鄉差距以及13億人口等現實國情背景下，兩千多年的封建專制社會以及高度集權的計劃經濟體制乃至今日體制性缺陷所留下的歷史欠賬非一時所能解決，即便是國際社會也不愿意看到像中國這樣龐大國家出現一場類似于原南斯拉夫等東歐國家及中東地區等諸如此類的人權災難以獲得甚至難以獲得一種體制轉型的后果。雖說歷史證明主動改革有時是痛苦而艱難的，甚至是夭折的，但古今中外的歷史亦已證明任何一種被動改革都可能引發一場人權災難，更何況中國的現實國情。因此，改革的代價與收益的博弈以獲取一種較小成本與代價的相對平穩社會轉型的主動改革路線圖乃是當下國人訖需考量的問題。這也是中國基于現實國情，在黨和政府掌握改革主動權的前提下，在不損害國家核心利益的前提下，與我國臺灣地區、美國及國際社會就臺灣問題、民族問題、釣魚島問題和南海問題等諸多事項需要盡可能達成某種默契以創造主動改革的和平國際環境的重大問題。其目的就是在社會轉型改革過程中盡可能確保國家統一、領土主權完整和社會平穩轉型。這取決于執政黨的政治勇氣與智慧。