東營市土地利用方式轉(zhuǎn)變的實踐與思考

王春萌，朱霜杰

(華東師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，上海閔行 200241)

0 引言

2009年12月國務(wù)院批復(fù)《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，包括山東省的東營、濱州等19個縣(市、區(qū))。該規(guī)劃的提出重在發(fā)展黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)，形成競爭力較強(qiáng)的現(xiàn)代生態(tài)體系，反映在土地方面表現(xiàn)為合理劃分農(nóng)業(yè)、建設(shè)和生態(tài)用地，推動土地集約化利用、規(guī)?；?jīng)營，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境前提下，提高各類型用地的綜合效益。2011年1月，《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》獲批，包括山東全部海域和青島、東營、煙臺等陸域。該規(guī)劃要求在海洋環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)前提下，對岸線、島嶼、灘涂等空間資源合理定位，推進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，建設(shè)特色海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。

至此，一黃、一藍(lán)經(jīng)濟(jì)區(qū)均上升為國家戰(zhàn)略，東營市成為唯一的兩大戰(zhàn)略囊括范圍內(nèi)的城市，戰(zhàn)略地位與發(fā)展優(yōu)勢得到極大提升。為實現(xiàn)“在黃河三角洲開發(fā)建設(shè)中爭當(dāng)排頭，在山東半島和環(huán)渤海地區(qū)發(fā)展中突出特色，在全國區(qū)域發(fā)展中作出示范”的目標(biāo)，東營市出臺了《關(guān)于全力實施國家戰(zhàn)略推進(jìn)黃藍(lán)經(jīng)濟(jì)區(qū)域融合發(fā)展的實施意見》等文件，全力推動黃藍(lán)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展[1]，在土地利用方式轉(zhuǎn)變上開展了一系列探索與實踐。

1 東營市概況

東營市位于山東省北部黃河三角洲地區(qū)，其東、北臨渤海，西與濱州市毗鄰，南與淄博市、濰坊市接壤，總面積8000多平方千米[2]，是依托全國第二大油田——勝利油田建立起來的地級市，轄廣饒縣、墾利縣、利津縣、東營區(qū)、河口區(qū)三縣兩區(qū)。北鄰京津塘經(jīng)濟(jì)區(qū)，南連膠東半島的青島、煙臺、威海等沿海開放城市，是環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)、黃河經(jīng)濟(jì)帶的結(jié)合部和交會點[2]，區(qū)位優(yōu)勢明顯。海岸線長，擁有豐富的海洋、石油、天然氣、地?zé)?、生物等資源，黃河的“填海造陸”運動使它成為我國土地后備資源最多、開發(fā)潛力最大的地區(qū)之一。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展、人口的增加，土地需求加大，對土地開發(fā)和利用也提出了更高的要求，東營市還面臨資源型城市轉(zhuǎn)型的新課題，合理開發(fā)、利用土地對于積極實施轉(zhuǎn)型意義重大[3]。

2 “黃藍(lán)戰(zhàn)略”前后東營市轉(zhuǎn)變土地利用方式的實踐

從2005年到2010年，盡管東營市主要的土地利用類型都是農(nóng)用地和其他用地，但是各類型土地的面積均有不同程度的變化，具體如表1所示。

表1 東營市2005、2010年土地利用類型面積變化

2.1 轉(zhuǎn)變農(nóng)用地的開發(fā)利用方式

從2005年到2010年，東營市的各類農(nóng)用地中，耕地所占比重最大，面積保持基本穩(wěn)定，但出現(xiàn)了減少的現(xiàn)象;農(nóng)用地中的園地、林地和其他農(nóng)用地面積均有所增加，特別是其他農(nóng)用地面積的增幅，接近2%。以上農(nóng)用地面積的變化，主要是由于東營市在推進(jìn)生態(tài)退耕、改造部分鹽堿地、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的實踐。

“黃藍(lán)戰(zhàn)略”中提出的高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)，具有典型的生態(tài)系統(tǒng)特征，東營市為實現(xiàn)這一目標(biāo)，嘗試劃分出一部分土地作為生態(tài)用地，實行退耕還林，調(diào)整耕地面積，同時退耕還林也增加了林地、園地的面積。利用一系列科技成果去改造部分鹽堿地，一方面擴(kuò)展了可利用的土地面積，特別是林地、園地的面積，另一方面改荒地為生態(tài)用地。為發(fā)展高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)，東營市將原先粗放、零散分布的農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行整合，在各地因地制宜地發(fā)展特色農(nóng)業(yè):在廣饒、利津、墾利和河口4個區(qū)縣設(shè)立多個高效生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)，包括優(yōu)質(zhì)糧棉區(qū)、生態(tài)漁業(yè)區(qū)、生態(tài)畜牧區(qū)和綠色果蔬區(qū)(圖1);同時，推行一些輔助政策并且推動農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，配合土地整理開發(fā)等項目，進(jìn)一步提升農(nóng)用地經(jīng)濟(jì)效益，實現(xiàn)集約化、規(guī)?；?yīng)。比如在2012年，東營市墾利縣黃河口鎮(zhèn)開辦新型農(nóng)民學(xué)校，將課堂搬到田間地頭，結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地，科學(xué)種田，獲得了更高的經(jīng)濟(jì)收入。

2.2 轉(zhuǎn)變建設(shè)用地的開發(fā)利用方式

建設(shè)用地包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地、交通水利用地、其他建設(shè)用地3大類。城鄉(xiāng)建設(shè)用地主要指居民點用地和獨立工礦用地，其他建設(shè)用地則包含特殊用地、鹽田和風(fēng)景旅游用地等[3]。隨著東營城市化率的提高，這三大類建設(shè)用地面積都有所增加，這些建設(shè)用地并非無序無度增加，而是東營市對不同類型的建設(shè)用地進(jìn)行了較為合理的劃分，對土地進(jìn)行整合利用的實踐成果。

圖1 東營市農(nóng)用地開發(fā)利用比較圖

特別是針對獨立工礦用地，東營市根據(jù)“黃藍(lán)戰(zhàn)略”發(fā)展節(jié)約集約經(jīng)濟(jì)的要求，在全市范圍內(nèi)，建設(shè)和發(fā)展規(guī)模不等的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，整合土地，實現(xiàn)了土地的集約利用和規(guī)模效應(yīng)。一方面每個縣區(qū)都設(shè)有經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，如河口經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、墾利經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，另一方面各縣區(qū)內(nèi)部根據(jù)已有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)立小的工業(yè)園，如東營勝利工業(yè)園，以實現(xiàn)特色產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展。經(jīng)過一段時期的調(diào)整，從2006年到2010年，東營市的工業(yè)增加值從1100多億元增加至1700多億元[4]。另外，對于風(fēng)景旅游用地，東營市結(jié)合“黃藍(lán)戰(zhàn)略”兩方面的要求對一部分風(fēng)景旅游用地進(jìn)行保護(hù)，也對可開發(fā)利用的風(fēng)景旅游用地集中開發(fā)。近年來，東營市重點開發(fā)天鵝湖旅游度假區(qū)、黃河口生態(tài)旅游區(qū)、攬翠湖旅游度假區(qū)、孫子文化旅游區(qū)等新的重大旅游項目，在保護(hù)沿海土地資源的同時，實現(xiàn)這些土地的經(jīng)濟(jì)價值。

2.3 轉(zhuǎn)變其他用地的開發(fā)利用方式

其他用地包括水域和自然保留地，這部分土地多是不可開發(fā)利用的，同時還有相當(dāng)一部分土地是受到保護(hù)的。從2005—2010年，東營市其他土地的面積有所減少，這主要由于東營市加大了農(nóng)業(yè)的開發(fā)力度，將這部分用地中的大量荒草地、鹽堿地、葦?shù)氐绒D(zhuǎn)化為耕地[4，5]。

受自然地理環(huán)境的影響，東營市存在大量鹽堿地，這些鹽堿地因難以開發(fā)利用而成為荒地。但隨著技術(shù)的逐漸成熟完善，東營市順應(yīng)“黃藍(lán)戰(zhàn)略”的新要求——更加有效利用資源，對這部分土地資源進(jìn)行有序開發(fā)、合理利用，選育耐鹽程度高同時兼?zhèn)浣?jīng)濟(jì)效益的植物，發(fā)展耐鹽植物深層次利用技術(shù)，提升鹽堿地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，將鹽堿地轉(zhuǎn)化為園地、林地甚至是耕地。加大對灘涂、河流湖泊的保護(hù)，確保自然生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定性，在劃分出利津刁口灣濕地自然保護(hù)區(qū)和黃河三角洲國家自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格劃定出需要保護(hù)的土地范圍(圖2)。

3 轉(zhuǎn)變土地利用方式思考

3.1 因地制宜綜合化

東營市位于黃河入?？谔?，以灘涂、濕地和鹽堿地等土地類型為特色，土地利用需要結(jié)合不同的土壤、地形特點，因地制宜地進(jìn)行利用開發(fā);另一方面，土地利用與政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會都相關(guān)，因此對于土地的開發(fā)利用不僅僅為了實現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)效益，東營市應(yīng)該嘗試對土地進(jìn)行綜合式的開發(fā)利用，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)等的綜合效益[6]。

3.2 規(guī)模集約化

圖2 東營市集約利用土地示意圖

東營市可以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為契機(jī)，通過逐步建立起的具有高效經(jīng)濟(jì)特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系實現(xiàn)農(nóng)用地的集約利用;對于建設(shè)用地，東營市可以通過不斷提高基礎(chǔ)設(shè)施的配置能力，進(jìn)一步優(yōu)化建設(shè)用地布局，建立起各類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)構(gòu)成有序相對完整的有機(jī)統(tǒng)一體，在實現(xiàn)土地利用集聚的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的集聚效應(yīng)。

3.3 生態(tài)化

土地利用作為環(huán)境變化的動力，對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量起到重要的影響[7]。東營市以“黃藍(lán)戰(zhàn)略”為指導(dǎo)，越來越重視土地的生態(tài)化利用，并將其納入轉(zhuǎn)變土地利用方式的關(guān)鍵步驟之中。未來，東營市各類自然保護(hù)區(qū)的建立需更加利于保持水土、涵養(yǎng)水源、維持生物多樣性;同時增加對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的修建和維護(hù)，優(yōu)化土地的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，在提高耕地經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的基礎(chǔ)上，改善農(nóng)田的生態(tài)環(huán)境。

4 結(jié)語

經(jīng)過多年快速發(fā)展的東營市已擁有了較為雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)和良好的社會環(huán)境，加之作為兩大戰(zhàn)略的前沿陣地，獲得了一系列政策支持，發(fā)展前景良好。該文具體分析了東營市在土地利用方式轉(zhuǎn)變上的實踐，并對其未來土地利用方式的發(fā)展提出了見解與思考，希望能為東營市的進(jìn)一步發(fā)展和其他地區(qū)如何轉(zhuǎn)變土地利用方式提供一定的經(jīng)驗和借鑒。

[1] 尚昭.山東東營市在“黃藍(lán)”兩大戰(zhàn)略中實現(xiàn)率先發(fā)展[EB/OL].[2011-04-13].http://news.china.com.cn/txt/2011-04/13/content_22349054.htm.

[2] 劉濤，劉春旭.東營市發(fā)展港口經(jīng)濟(jì)分析與建議[J].中國石油大學(xué)學(xué)報社會科學(xué)版，2011，(4):37.

[3] 孟需.東營市國土資源開發(fā)與利用問題研究[D].東營:中國石油大學(xué)(華東)，2009.

[4] 姚小立.黃河三角洲的土地利用變化及生態(tài)安全評價[D].泰安:山東農(nóng)業(yè)大學(xué)，2010:37-38.

[5] 宋富貴，徐倩，張艷秀，等.東營市破解土地制約發(fā)展瓶頸探析[J].山東國土資源，2012，28(7):50-52.

[6] 王蘭英，田艷霞.中國城市土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究述評[J].現(xiàn)代城市研究，2004，(1):53.

[7] 馮孝杰，高殿森，顧宏波，等.區(qū)域的土地利用與生態(tài)安全及可持續(xù)發(fā)展的分析[J].后勤工程學(xué)院學(xué)報，2004，20(3):31.