城鎮化擴張中失地農民市民化基本狀況研究

吳曉晨

世界城市化歷史進程，世界各國無一例外地都經歷了土地非農化過程，以及由此帶來的農村勞動力向非農產業轉移等一系列問題。在我國，隨著社會主義現代化建設事業的不斷推進，城鎮化水平不斷提升，眾多的失地農民也由此誕生了。可以說，失地農民的產生是城市化的必然結果，失地農民市民化則是城市化的必然延伸。

一、失地農民基本狀況分析

（一）經濟生活方面

1.受教育水平和職業技能限制，就業水平低下。從失地農民自身來說，過去以種田為生，受教育水平普遍較低，缺乏知識文化水平和相應的職業技能，這成為影響失地農民就業的重要因素。調研發現：大批40歲以上的人無業閑居失地農民，僅靠出租房屋獲得收入以維持生計。另一方面，即使就業，失地農民因自身所擁有的人力資本往往導致他們就業的非正規性質。而這種非正規性質，其基本特征是工資水平低，工作時間長，社會保障欠缺。

2.征地補償標準偏低，生活負擔較重。我國現行的土地補償采用的是土地原有用途的年產值倍數進行補償，法定高限是16倍，最高不能超過30倍。而實際上，以當前的經濟水準，即使按照較高限額標準進行補償，這筆補償款也難以達到保證失地農民生活水平不下降的要求。

同時，由于失地農民自身文化水平普遍較低，缺乏投資理財意識，安置費不能得到合理的利用。另一方面，失地農民進入城市生活以后，吃、穿、住、行、教育等基本開支都達到了城市生活的基本標準，生活成本呈直線上升趨勢，因此加重了生活負擔。

3.社會保障的缺位。雖然農民的戶籍由農村轉為城市，但通過對一些地方的調研表明：相當多的失地農民并沒有享受到與城市相同的社會保障權利。有些失地農民根本沒有納入社會保障體系，缺乏基本的城市醫療保險和城市養老保險，使諸多失地農民對未來生活存在后顧之憂。

（二）政治生活方面

農民長期生活在自給自足且較為封閉的農村，民主政治訴求不強烈，其表現在兩個方面：

一方面是市民意識薄弱。缺乏公民應有的自我權利意識，往往忽視自己的民主權利或不知道如何行使自己的民主權利，很少參與政治生活，以致自己進入城市后無法履行自己的政治義務和行使自己的政治權利；

另一方面是法制意識的欠缺。農民習慣于農村以血緣和地緣為主的社會交往方式，囿于“熟人社會”，同時受限于自己的文化水平，遇到不公平的待遇時，往往不會選擇訴諸法律途徑，對于法律法規缺乏一定的認知。

（三）文化生活方面

城市化往往可以很快地造成一個地區人口及經濟結構的變化，然而社會結構的改革卻要緩慢的多，特別是在風俗和約定俗成的傳統上表面尤甚。失地農民雖然在城市化的快速推進下居住在城市，但在很多方面都未融入城市生活。

首先是失地農民心理認同的不適應。受中國傳統安土重遷思想的影響，失地農民對市民身份和城市社會缺乏認同感，對城市缺乏歸屬感，有時甚至排斥城市。其次是部分失地農民生活節奏緩慢，仍然保留較強的農村生活方式：如消費生活方式、閑暇生活方式、家庭生活方式和交往生活方式等。

二、阻礙失地農民市民化的原因分析

（一）主觀原因

1.受傳統思想觀念的束縛，失地農民生活方式轉變困難。法國社會學家孟德拉斯認為：在農民的價值體系中，金錢不是一種可靠的價值，真正具有價值的只有土地。特別是一些老年人將土地視為生活的全部。失地農民即使戶籍和居住地發生改變，但對其本身的角色定位仍然是農民，從而導致其生活方式和行為方式仍舊比較傳統，轉變較為困難。這種心態嚴重地阻礙了其市民化的進程。

2.受教育水平不高、人口素質偏低，是阻礙失地農民市民化的重要因素。失地農民在失地前因以種田謀生，其知識文化水平普遍不高，從而缺乏除種地以外的其他職業技能，導致他們在角色轉變之后缺乏維持自身和家庭生計的基本技能。另外，由于農業社會時閑時忙的特征，部分失地農民在這樣的社會環境中養成了散漫和安于現狀的性格，缺乏主動學習、努力提高自身文化素質的意識。這些也都阻礙了失地農民市民化的進程。

（二）客觀原因

1.土地征用制度的不合理和土地征用補償措施的不到位是阻礙失地農民市民化的制度因素。我國現行的土地征用制度是基于非市場化的行政強制，農民在征地過程中往往處于劣勢地位。在價值形態上，現行土地征地制度下的土地價值轉移造成對農民利益的損害，使失地農民陷入經濟貧困。

在調研中發現失地農民對目前的安置工作最不滿意的地方是土地的補償標準偏低和補償落實不到位。同時，在土地征用過程中的信息不對稱也使得農民往往難以獲得公平的待遇或者公正的補償。這些往往使失地農民心存氣憤，嚴重阻礙了失地農民市民化。

2.社會保障的缺位是阻礙失地農民市民化的機制因素。目前的失地農民社會保障制度尚缺乏法律的明確規定，各地的措施有差別，尤其是運行、管理、監督等制度處于混亂、且無法可依的狀態。另一方面，由于我國目前的各種養老保險均是采用積累的辦法，個人繳納為主，政府給予適當補貼，而這種積累必須經過相當長一段時間的積累期。失地農民由于經濟原因往往不愿參保，這樣就導致失地農民的養老等問題成為懸在每一個失地農民家庭上的一個“吞錢機”，制約著其市民化的進程。

3.失地農民就業機制的缺失，導致其轉業和再就業不容樂觀，嚴重影響失地農民市民化。提高征地補償標準固然能夠改善失地農民的生活水平，但阻礙失地農民市民化轉型的根本障礙是由于資源剝奪導致的能力貧困。諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞·森在其著作《以自由看待發展》中闡述了“可行能力”這一概念，即“一個人選擇有理由珍視的生活的實質自由”。基于這樣的視角分析，失地農民在失地后并不具備適應工業化城市化的生產和生活方式的可行能力，轉業和再就業能力從總體上看還是很弱的，無法從根本上保證其經濟來源，這就必然制約了他們的市民化進程。

4.城市居民對失地農民的排斥，是阻礙失地農民市民化的一個重要客觀原因。傳統文化形成的等級觀念根深蒂固，使得部分城市居民在心理上有先天的優越感，不愿與失地農民共享城市資源。學術界普遍認為，作為邊緣群體的失地農民不僅僅被排斥在社會主流的經濟生活之外，而且還被整體排斥出社會生活各個方面。城市居民的這種態度，往往使失地農民從心理上和行動上主動會遠離城市居民，缺乏相應的溝通。這必然阻礙其失地農民市民化。

三、推進失地農民市民化的對策與措施

市民化是一個雙向互動的復雜過程。既需要政府的大力推進，同樣也需要失地農民的自身努力。

（一）經濟層面

1.完善土地征用制度和土地征用補償措施，保證失地農民基本權益的真正維護。與失地農民密切相關的就是土地征用補償。這是失地農民最初的生活保障，也是失地農民的基本權益的維護。只有真正做到了補償的合理，才能使失地農民維持自己的生活，令失地農民不至于失去土地之后面臨“無米之炊”，才能真正維護失地農民的基本權益。這就需要政府完善其土地征用制度和土地征用補償措施，既做到土地征用的制度保證，也能更好地保證失地農民的基本權益。

2.建立健全城鄉一體化社會保障體系，保證失地農民社會保障的基本覆蓋。失去土地的農民也就意味著失去了附著土地的基本生活保障權利，各項生活都面臨著嚴重的挑戰。

當前應當盡快建立健全失地農民的最低生活保障制度、基本醫療保險制度和基本養老保險制度，充分落實社會保障的平等權，將其納入到城市居民社會保障體系中，使其真正享受到“城市居民待遇”。另外，要建立健全城鄉一體化社會保障體系，使失地農民的農村和城市社會保障制度形成無縫銜接，做到“制度無障礙”，保證失地農民社會保障的基本覆蓋。

3.完善就業機制，加強失地農民再教育和職業技能培訓，提高失地農民轉業和再就業能力，促進失地農民市民化。實現勞動力轉業和再就業，獲得相對穩定的收入，使農民變為工人，使他們從長期從事農業生產活動轉變為從事工業生產，這是農民從鄉村文明到城市文明的物質基礎，失地農民生產方式的轉變決定著他們的生活方式以及思想觀念的轉變。

失地農民市民化的完成離不開就業機制的完善。一方面，要充分落實就業平等權，建立市民與失地農民之間統一的就業市場，平等地對待就業的市民與失地農民，擇優選擇企業所需人員；另一方面，要加強對失地農民的再教育，針對性地進行轉業和再就業技能的免費培訓，提高其轉業和再就業技能，同時鼓勵其自主創業。只有失地農民做到了職業的固定，收入的穩定，其市民化的愿望就必然會增加。這有利于其市民化進程。

（二）文化層面

加強社區文化建設，是推進失地農民市民化的一個重要舉措。首先，要按照城市社區規范要求進行管理，搭建農民與市民的溝通橋梁，落實失地農民的市民待遇；其次，要開展對失地農民的綜合素質教育，增強其市民意識；最后，開展豐富多彩的社區文化活動，完善基本生活設施和文化教育設施，構筑失地農民的市民價值觀。只有使失地農民從觀念上樂意融入城市，把自己當城市人看待，那么距離其市民化的完成就不遠了。

（三）主體層面

由于多方面的原因，當前中國農民的整體素質不高。除了體制機制、政策措施等障礙外，其自身素質也成為阻礙其市民化進程的重要因素。因此要加強對失地農民的教育引導，切實提升失地農民的基本素質。

一方面要加強失地農民城市意識的培育，包括城市主體意識和城市生活觀念、思維方式、道德水準的培育，促使失地農民觀念的改變。另一方面，要推進其政治、文化素質的提升。通過采取適當措施，提高失地農民的受教育程度，增強其政治參與能力，真正完成由農民角色到市民角色的轉變。

（作者單位：南通大學政治學院）