地下空間開發將有法可依

文王 霽

地下空間開發將有法可依

文王 霽

市人大常委會審議《上海市地下空間規劃建設管理條例（草案）》

土地資源日益匱乏是大中型城市發展中的難題，在地表開發建設飽和之后，城市建設向地下延伸成為必然趨勢，地下空間成為了城市的重要資源。合理有序地開發利用地下空間，不僅能有效拓展城市空間，而且還可以緩解交通擁堵、優化城市環境、加強城市防災避災能力、提高土地資源的使用效益。早在19世紀，巴黎、倫敦等城市就開始建設地鐵、下水道系統、敷設地下管線。1982年，聯合國自然資源委員會將地下空間列為“潛在而豐富的自然資源”。地下空間以其良好的隱蔽性、防護性、抗震性等特點，廣泛用于商業、娛樂、交通、防災、停車場等設施，形成了“地上一個城、地下一個城”。

上海土地資源缺乏、人口和建筑密集，地下空間在城市建設發展中的作用尤為重要。本市地下空間開發利用起步較早，截至2011年底，本市已開發地下空間（不含地下管線和地下軍事設施）31037個，包括地下鐵道、道路、變電站、商業設施、文化體育設施等，建筑面積達5699萬平方米。但由于缺少科學、系統的規劃，也沒有專門的法規加以規范，目前本市地下建筑數量雖多，卻呈現碎片化的狀態，布局分散，各自為政，開發利用的效益未達到理想狀態。這不僅造成地下空間資源的浪費，甚至對后續的地下基礎設施建設造成了阻礙。上海的城市建設正處于新一輪發展時期，如何合理開發利用地下空間，實現城市的可持續發展，有必要總結以往的經驗教訓，加強地下空間的開發利用管理。對此，市人大常委會在2012年即啟動了相關地方立法的課題研究。今年，《上海市地下空間規劃建設管理條例》被列為正式立法項目。9月17日，市十四屆人大常委會第七次會議審議了條例草案。

確立分層開發原則

開發利用地下空間，首先要對地下空間進行分層研究，確定各類設施合理的建設深度。比如，各類市政設施管線要入用戶，一般都布置在地下空間的最上層，節省投資又便于維修管理。商業、文娛、軌道交通站臺等人流密集、活動頻繁的設施也應盡可能接近地表，便于人員進出和發生事故時的迅速撤離。而地鐵線路基于營運安全和避免擾民的考慮，應當確保一定深度，至于變電站等設施則可以安排在較深處建設。同時，地表道路和非地表道路下的地下空間，由于地上設施的不同，其分層利用也有所差異。

按照有關技術標準，本市地下空間分為三個層次：淺層為0至-15米、中層為-15至-40米、深層為-40米以下。鑒于分層的劃分標準屬于規劃技術規范，且可能因地質條件不同而在不同區域有所變化，條例草案未將其寫入法規，只做了原則性規定。同時，分別列舉了地表道路下和非地表道路下淺層和中層地下空間應當優先安排建設的主要設施，對于深層地下空間則統一用于遠期開發。

確保整體開發和互聯互通

發揮地下空間最大使用效益，改變地下空間碎片化的格局，關鍵在于地下工程的整體規劃和設計，使地下建筑彼此間能互相連通和共享資源，實現和地面一樣四通八達的格局，真正成為“地下城市”。條例草案從整體設計和統一建設入手，明確集中開發區域必須實行整體設計制度。在建設方面則提出兩種模式：一是整體設計、分別建設，涉及地下空間的各項建設工程設計方案必須首先由集中開發區域的管理機構綜合平衡后報規土部門審批，然后，由各建設單位分別進行建設；二是整體設計、統一建設，由集中開發區域的管理機構對地下建設工程進行整體設計、統一建設。這些措施已在世博A、B片區和虹橋商務區等集中開發區域取得了成功經驗。

而對于地下設施之間的橫向連通，條例草案規定在控制性詳細規劃編制時就必須對地下空間的互聯互通做出具體規定，并按照規劃要求來核定地下工程規劃條件，先行建設的地下項目必須預留連通位置，而后續建設的地下建設項目則必須與先建的項目實施連通。此外，對于控制性詳細規劃和規劃條件未提出連通要求的建設項目，鼓勵相鄰建設單位之間協商達成連通協議。

在審議中，有委員提出，地下空間的連通除了要有法規的保障，關鍵在于落實好規劃的要求，協調好各地下建筑所有人之間的利益。例如陸家嘴地區在原先規劃中對各樓宇地下空間的連通提出過要求，但卻由于種種原因無法落實，只能改為建設地上的人行連廊。對此，相關部門在法規正式頒布實施后還有大量工作要完成。

規范地下建設用地使用權

物權法第163條規定“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立”，明確了地下建設用地使用權可以作為一項物權單獨設立。2006年市政府發布的《上海市城市地下空間建設用地審批和房地產登記試行規定》，將地下建設用地供應納入了規范化軌道，但管理措施的針對性不強，具體實踐也不多。對此，條例草案針對地下建設用地供應不同于地上建設用地供應的情況，作了特殊規定：一是結建的地下工程應當在地上建設用地供應時一并取得建設用地使用權；二是明確適用協議出讓的兩種情況，即附著于地下交通設施等公益性項目且不具備獨立開發條件的經營性地下建設項目、地上建設用地使用權人在其建設用地范圍內單建的經營性地下建設項目；三是允許地上建設用地使用權人在一定條件下，可以優先獲得其用地范圍內地下空間的開發權。

而對于地下建設用地使用權出讓金的收取標準，鑒于地下空間的開發成本高于地上建設，而且開發成本隨著深度的增加而增大，但其使用便利性和商業價值卻隨開發深度增加而降低，條例草案規定，地下的建設用地使用權出讓金，根據區分層次、區別用途的原則，按地上土地使用權出讓金的一定比例收取。對此，城建環保委在審議意見中認為，目前本市正在制定《上海市地下建設用地使用權出讓若干規定》，其中將明確地下建設用地使用權價格計算方式，建議條例草案明確授權市政府制定具體辦法，以實現兩者之間的有效銜接。

實現地下管線信息共享

本市道路下埋設有給水、排水、燃氣、電力、信息通信、熱力、航油管道等7大類23種管線，主要管線的總長度約9.5萬公里，形成了復雜而又龐大的地下網絡。但是管網信息資料不全、數據失準的問題也較為嚴重，在建設施工中掘斷管線引發事故時有發生。比如，2011年9月22日，一施工單位在吳江路泰興路口進行地下電纜施工時，由于管線資料不準確，鑿破了附近的天然氣管道而造成火災。條例草案首先從規劃層面規定市相關部門應當制定地下管線綜合規劃。其次，強調了地下管線的信息收集和共享，要求施工單位必須在地下管線工程覆土前，通知測繪單位實施跟蹤測量；在申請竣工驗收時，向規土部門報送竣工圖、竣工測繪報告等紙質資料和電子數據；規土部門在收到資料后，要及時發送建設、民防、房屋管理等部門。通過一系列環節，確保地下管線信息的完整收集。

此外，對于一直為社會公眾所詬病的地下管線反復開挖的“拉鏈馬路”現象，本市在1994年建設了張楊路地下綜合管溝工程，嘗試集中敷設各類管線，近年又在世博園區、部分新城的地下管線設置中也采用了共同管溝，但利用率不高。為了推進共同管溝建設，條例草案規定具備條件的新城、國務院和市政府批準設立的經濟開發區應當制定綜合管溝規劃，對于納入綜合管溝的管線，在規劃中不予另行安排管線位置。