人大起草=人大主導？

文/吳祖強

人大起草=人大主導？

文/吳祖強

政府、人大代表、人大專門委員會、常委會主任會議、常委會組成人員都有法規案提案權。但目前絕大多數法規案都是政府提出的。由于缺乏健全的制約機制，參與立法的政府部門追求自身利益在所難免，而對一些跨部門、綜合性強或者涉及民生而缺乏部門利益的立法項目，政府部門積極性不高。主任會議和專門委員會提法規案的則很少；人大代表、常委會組成人員的提案權基本虛置。盡管人大代表在人代會上提出很多法規案，通常也是經主席團會議交付專門委員會審議后，由政府部門起草。強調人大起草正是籍此希望防止和克服部門利益傾向。其實，由代表或委員、專門委員會起草，要完全避免部門利益風險或保證不產生新的部門利益也有難度。由于政府部門情況熟悉，管理經驗豐富，而其他提案人信息不對稱、資源不對等，當下政府在法規起草和行使提案權中占據主導地位既是客觀事實，也有其合理性。

人大是法規案的審議人和最終決定人。除了行政法規由國務院制定外，人大作為法規的審議機關和最終制定機關的地位是唯一的。可見人大在立法中的主導作用，并不是誰起草就是誰來主導，而是體現在充分審議和最終是否表決通過。充分審議是提高立法質量的前提，表達各方意見、協調各方利益是法規審議的核心。立法既要反映管理人的要求，也要表達管理相對人的意見；既要維護企業合法需求，也要保障公民正當權益；既不是誰叫得響就聽誰的，也要顧及沉默者的心聲。人大通過審議可以有效控制部門利益風險，實現利益平衡協調。而起草部門對法規草案的審前解讀只說重點、少講難點、盡量回避爭議點；常委會安排的法規審議時間不足，有時委員來不及看、來不及說；審議不夠充分，審議發言比較局限，甚至有時委員審議發言把話說透了，但書面記錄卻簡化了、記沒了，更缺少辯論；廣大代表缺乏參與常委會立法審議的有效途徑；法規草案“關鍵幾條”淹沒在“不關鍵的幾十條”里，加之宣傳不到位，即使公開征求意見，也應者寥寥。導致各種意見沒有充分表達、各種利益訴求沒有真正博弈，影響了人大協調各方意見和利益的功能充分發揮。

人大起草固然對個別立法項目來說體現了人大在立法中的主導作用，但把好審議關才是發揮主導作用主渠道。通過人大這一平臺，充分審議，實現各種利益和訴求充分而有序的博弈，促成意見協調和利益平衡，既是防止克服部門利益傾向的根本辦法，也是人大加強立法組織協調的真正使命。 （作者系市人大財經委辦公室主任）