英國執行局模式評析

文/魯迎春

英國執行局模式評析

文/魯迎春

中共十八大報告提出：“要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力”；“穩步推進大部門體制改革，健全部門職責體系”。這表明大部門體制改革和行政權力的分離與協調機制建設，同時被置于我國行政改革議程的核心。實際上，這二者是相輔相成的，加強行政權力的分離與協調機制建設是深化大部門體制改革的必由之路。曾因大部制改革的先行優勢和系統影響而廣受關注的英國，同時也是行政權力的分離與協調機制建設的先驅（參見《上海人大月刊》2013年第四期《英美大部制改革的基本經驗及其借鑒》）。

英國執行局的起源與發展

執行局是一個附屬于內閣部的半分離（Semi-detached）、半自治（Semi-autonomous）的組織形式。執行局擁有獨立的預算，享有免受部門日常管理規制和部分中央政府規制的自由，在日常運營中享有充分的自主權。執行局實施行政首長負責制和公開、競爭的人事招聘制度。執行局必須完成其所屬內閣部設定的目標，如果運營績效低下，部長對執行局有撤銷或重組的權力。從法律關系上來講，執行局不具備獨立于內閣部的法律地位，而是受其監督與管理，并接受其政治領導。

英國執行局的概念來自于1988年由效率促進小組（efficiency unit）完成的政府工作報告——《改善政府管理：下一步行動》，該報告旨在探尋改善過多受到中央政府設定的規則和風險厭斥型文化束縛的傳統公共服務模式的途徑。該報告指出“部門內應該建立獨立的執行局，讓其在部門既定的政策框架和資源配置下承擔相應的執行功能”。1988年至1998年的十年間，英國執行局以相當迅速的速度增長至139個。1998-1999年，執行局在數量上達到頂峰，此時在執行局工作的公務員占到了中央政府公務員總數的四分之三。盡管，到2011年，執行局數量下降為為80多個，但執行局依然是英國中央政府的主體組織形態，在執行局工作的公務員占到中央政府公務員群體的50%。

英國執行局的運營機制

執行局的設立是基于決策權和執行權的分離：部長掌握決策權，執行局首長掌握執行權。具體而言是，部長負責設定政策框架、確定資源分配方案，執行局首長負責執行局的日常活動，并以達成部長設定的績效要求為目標，其目的在于促進部長和執行局首長在各自負責的領域內有更好的聚焦和更出色的績效。

設立執行局的部都會制定《執行局條例》作為執行局的工作指南。《執行局條例》明確了執行局是一個半分離、半自治的執行主體，享有免受部門日常管理規制和部分中央政府規制的自由，在日常運營中享有充分的自主權。《執行局條例》還賦予了執行局一定的財政自主權和人事自主權。執行局在遵守國家財政部設定的財政支出原則的前提下，可以自由支配其財政資源。人事自主權則主要包括獨立的績效薪酬設計和獨立的人員聘用機制，以此增強執行局對更多富有經驗和技能的人員的吸引力。

決策和執行的分離并非是絕對的，它們都統一于其所屬部的整體使命，并服從于國家發展的整體目標。首先，執行局首長就執行局的運營績效對部長負責，同時，執行局首長和部長共同對議會負責。部長既要將給執行局設定的績效目標報備給議會，也要就執行局的績效表現向議會報告。為了促進決策和執行之間的有效協調，《執行局條例》要求設有執行局的部設立部長咨詢委員會，為部長提供以下方面的協助：從部門整體目標出發，協調、設定不同執行局的工作目標；制定本部門執行局管理的基本原則；對執行局的工作進行實時監督與評估，及時總結并分享成功經驗、評估和控制潛在風險。另外，每個執行局都配一名部門督導。部門督導同時受部長和執行局首長的信任，由他定時主持部長和執行局首長之間的溝通。這是部長和執行局首長之間的一種常設溝通機制，以保證執行局工作與部門的整體目標保持一致。部門督導主要協助部長確定執行局的自主權范圍和內容，為部長收集執行局的績效信息并給出評估意見，參與《執行局條例》的編訂。《執行局條例》每五年更新一次，其更新過程實質上是一個部門對其所設執行局的工作評審過程，主要考察執行局是否達成既定的工作要求，并評估執行局是否有繼續存在或做出職能調整的必要，在此基礎上制定出新的條例。

英國執行局模式的成效

執行局成為中央政府公共服務提供的主導模式，是新公共管理改革（New Public Management Reform）的主要成果。以決策權與執行權的分離為基本原則，它標志著對傳統政府管理和服務提供模式的一系列根本性改變：首先，在組織形態上，龐大的部門在職能分工與資源匹配的基礎上被分解、整合為若干共同協作的分支組織，這些分支組織的日常活動不再受到部長的干預，也不受中央政府設定的統一規則的約束。其次，改變了原來以細致的財政約束和嚴格的人事限制為特征的責任控制系統，而代之以基于宏觀財政規劃和以產出為導向的合約框架。再次，以開放、競爭的人事制度取代了以前單一、封閉的人事系統，增加了公共服務提供主體的活力。

執行局模式的成效不僅得到了官方的認可，也受到了學界的肯定。2002年，內閣辦公室發布了題為《更好的公共服務：21世紀的執行局》的政府工作評論，認為“執行局模式是成功的。自1988年以來，執行局模式已經從整體上大大改善了公共服務的效率和回應性。”學術界也對執行局模式的成效做出了多方面的肯定，認為執行局模式降低了行政成本，提高了公共服務提供的效率和效能，提高了公共服務的滿意度；并且認為執行局模式的靈活性對于滿足公眾對公共服務需求的多樣性是非常有效的。

英國執行局模式對中國的啟示

以決策權和執行權的分離為結構特征的英國執行局改革，其實質是一場管理革命而非機構革命，即通過決策與執行的分離，明確政策執行與政策制定的不同性質，并強化對政策執行的管理。基于決策權與執行權相分離的組織結構調整不過是為了給現代管理理念、原則和機制的實施奠定組織基礎，其最終的目的是通過基于分離基礎上的有效協調，實現政府管理和公共服務提供的優化。英國執行局改革對現代化管理理念的踐行是其取得成功的關鍵，也是其給中國行政改革的啟示：

1、以多樣化的組織形態滿足多樣化的職能需求

政府承擔著多樣化的職能，其提供服務的方式也必然多種多樣，相應地，政府組織模式和機構類型也應多樣化。英國執行局改革很好的體現了這一原則：首先，執行局的設立就是基于決策職能和執行職能之間的差異性；其次不同的執行局在組織規模、結構特征等方面也呈現出與其所屬部的整體目標相一致的多樣性。

2、明確的管理目標和責任機制

明確管理目標并在此基礎上強化責任機制，是當代政府管理改革的一個重要趨勢。英國執行局改革很好的踐行了這一點：作為執行局的工作指南，《執行局條例》明確要求“每個執行局都被賦予明確而單一的主要使命”。在明確的管理目標基礎上，執行局首長對執行局的運營績效承擔個人責任，執行局首長既要向其所屬的部長負責，也要與部長共同對議會負責。部長對執行局的績效表現進行實施監督與評估并向議會作出報告。

3、以顧客為中心和以結果為導向

傳統官僚制行政文化中，“程序埋沒了目標，過程壓倒了結果，投入代替了產出，規則取代了使命”。《執行局條例》用基于宏觀財政規劃和產出導向的合約框架替代了原來以細致的財政約束和嚴格的人事限制為特征的責任控制系統，并要求執行局堅持進行顧客滿意度監測，這有效降低了行政成本，提高了公共服務提供的效率和效能，提高了公共服務的滿意度。 （作者系復旦大學國際關系與公共事務學院公共行政系博士研究生）