建立“人大主導型”立法體制的幾點思考

文/丁 偉

建立“人大主導型”立法體制的幾點思考

文/丁 偉

編者按：為貫徹市人大常委會領導關于加強中觀層面的人大理論研究，加強市區縣人大工作中制度化、規范化、程序化內容研究的要求，5月14 日，本刊編輯部圍繞“加強立法工作組織協調、發揮人大在立法中的主導作用”議題，組織召開了一次理論研討會。市人大常委會研究室領導參加并主持，市人大常委會法制委副主任委員、法工委主任丁偉應邀撰稿支持。現將研討觀點分別刊發如下，供進一步探討交流。

2011年4月，中共中央轉發了《中共全國人大常委會黨組關于形成中國特色社會主義法律體系有關情況的報告》的通知（中發〔2011〕7號文件），該報告明確提出了人大及其常委會要充分發揮國家權力機關的作用，依法行使立法權，發揮在立法工作中的主導作用。建立和健全“人大主導型”的立法體制已成為新形勢下貫徹和落實中央對立法工作的要求，推動地方立法制度建設的重中之重。

建立“人大主導型”的立法體制，需要強化人大在立法工作中的“主導”意識。地方立法權是立法法、地方組織法賦予地方國家權力機關的重要職權，地方人大及其常委會是地方立法法定的主體機關，其在立法工作中能否真正發揮主導作用，關鍵在于其能否牢固樹立地方立法的主體意識、責任意識、創新意識，富有成效地開展工作，充分發揮地方立法對經濟與社會發展的引領和推動作用。

建立“人大主導型”的立法體制，需要正確把握人大在立法工作中的角色定位。地方立法是個復雜的系統工程，人大及其常委會在立法工作中發揮主導作用主要表現在立法工作中的組織與協調作用，而不是在立法各個環節上大包大攬，需要在黨委的領導下積極發揮統籌協調作用，充分調動各方面的積極性，正確處理好立法工作各個層面相輔相成、相得益彰的關系。一是黨的領導與人大主導關系。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，堅持黨的領導是人大發揮立法中的主導作用的重要前提和保障。人大及其常委會在立法工作中發揮主導作用，必須牢固樹立黨的觀念、政治觀念、大局觀念，自覺接受市委對立法工作的領導，堅持立法規劃、立法計劃及立法中的其他重大事項向市委請示報告的制度，確保地方立法圍繞中心、服務大局，及時將市委的決策通過法定程序轉化為國家意志。二是人大主導與發揮人大代表和常委會組成人員主體作用的關系。在兩者的關系中，人大代表和常委會組成人員發揮著主體作用，人大及其常委會則扮演著“組織者”的角色，應當在編制立法規劃與計劃、組織立法項目的立項論證和法規草案的起草、審議法規案等立法工作的各個環節為人大代表和常委會組成人員依法履職、發揮主體作用提供有力的保障。三是人大主導與相關政府部門的關系。在兩者的關系中，人大常委會既是立法規劃、立法計劃的編制主體，又是立法計劃的組織實施者，更是法規草案的審議主體，在政府部門有權提出法規案及承擔了大多數法規案起草工作的情況下，人大的主導作用主要表現為在法規案立項、起草、審議等立法工作的關鍵會環節上嚴格把關，確保地方立法不抵觸、有特色、可操作。四是人大主導與人民群眾有序參與的關系。在代議民主制度下，人大作為民意機關代表全體人民行使民主立法的權力，在立法工作中應體恤民意、尊重民意、順應民意，充分保障人民群眾參與立法的權利，以主流民意作立法的依據，使立法更加貼近百姓的生活，解決人民群眾最關心的社會問題。

建立“人大主導型”的立法體制，需要不斷完善科學立法、民主立法的各項工作制度。人大及其常委會在立法中的主導作用體現在立法工作的全過程，需要有相關的制度保障。近年來，市人大常委會著力加強立法工作的制度建設，建立了從立法規劃與計劃的編制、立項論證、法規案起草，到法規草案提出、審議、修改、表決、宣傳、實施等涵蓋立法工作各個環節的工作制度，較好地體現了人大常委會在地方立法中的組織、引導、協調和推動作用。為順應科學立法、民主立法的新要求，更有效地發揮人大在立法工作中的主導作用，需要在不斷完善地方立法各項工作制度的同時，從切實保障人大依法履職、確保地方立法理性、公正品質的高度，充分認識加強立法經費保障制度和立法工作隊伍建設對于確保人大在立法工作中發揮主導權、主動權的重要意義。