執法檢查揭開食品安全之“難”

文/余志強

執法檢查揭開食品安全之“難”

文/余志強

2013年，食品安全法執法檢查再次成為市人大常委會的重點監督項目。

“力度空前，問題不斷”——面對近年來食品安全的“治”與“亂”，很多人恐怕都會發出這樣的感慨。一方面，現在全社會對食品安全的重視可謂前所未有。遠的不說，僅在最近兩三個月內，國家就先后采取了設立食品藥品監督管理總局、出臺嚴懲食品安全違法犯罪司法解釋等重大舉措，國務院領導強調要建立最嚴格的食品安全監管制度。另一方面，食品安全領域的“壞消息”一直沒有消停過，同樣是在最近兩三個月內，“假羊肉”、“毒生姜”、“鎘大米”等輪番上陣，一次次地刺激著公眾的神經。

鑒于食品安全的這種“現實表現”，將其歸入“老大難”之列是恰當不過的。究竟難在何處？透過常委會持續多年的執法檢查，讓我們且對其中“難度系數”較大者嘗試作些梳理。

“難”之一：“上游”與“下游”

食品安全是一個從“田頭”到“餐桌”的長鏈，要在“下游”的日常生活中吃到安全健康的食品，離不開“上游”食用農產品種植養殖環節的安全可靠。受農業現代化程度低、農業生產環境污染等多種因素的影響，當前我國食用農產品的安全狀況依然不容樂觀。盤點去年以來出現的“速生雞”、“毒生姜”、“鎘大米”等“新熱點”，歸根結底都是種養殖環節存在漏洞。從上海來看，食品安全法實施以來，地產食用農產品的抽檢合格率持續提高，如蔬菜農殘檢測合格率在2009之前僅為96%左右，目前一直穩定在99%以上。但與此同時，安全隱患仍然存在。就拿農藥等農業投入品來說，雖然上海已禁止生產、銷售和使用甲胺磷等高毒農藥，但部分外來務農人員私自攜帶或網上購買禁用農藥，以及超劑量、超范圍、不按規定的安全間隔期使用農藥等情況多有發生。尤其是一些“散戶”安全責任意識不強、安全用藥知識不夠，不能做到規范使用農藥等投入品，影響了食用農產品的質量安全。“上游”的安全隱患，通過生產、加工、餐飲等渠道的逐一傳遞，給“下游”的食品消費帶去“不安全因素”。另外不容忽視的是，上海是特大型食品消費型、輸入型城市，對外依存度很高，輸入食品是另一種意義上的“上游”。在監管上如何兼顧“市內”與“市外”兩類源頭，對入滬食品進行有效把關，面臨的難度不小。

“難”之二：“安全需要”與“市場需求”

回顧歷史，食品安全是伴隨著“吃得上”、“吃得飽”向“吃得好”轉變的過程而日益受到各方重視的。但問題在于，因為經濟社會發展的不平衡，當前在大部分人非常在意是否“吃得好”之際，也有不少人由于經濟收入、消費便利等原因，需要解決的還是“吃得上”和“吃得飽”。同時，雖然我國總體上食品比較富足，但人口眾多的現實國情沒變，保證“數量安全”依然和保障“質量安全”同等重要，跳開數量談質量并不現實。這些因素，都決定了現階段還難以簡單地就安全論安全。舉個例子，不知道“無證無照”食品不安全的人恐怕很少，但長期以來食品“無證無照”卻始終“趕之不盡”、“關之不絕”，甚至很多大學周邊都有“黑暗料理”在頑強生存、蓬勃發展。監管部門普遍反映“無證無照”食品執法取締難、成本高、易回潮，其中很重要的原因就在于存在龐大的“市場需求”。可以預見，在未來一段長時期內，食品“安全需要”與“市場需求”之間的矛盾將會持續，要真正做到“統籌兼顧”、“疏堵結合”，困難并不少。

“難”之三：“他律”與“自律”

人們常說，“好的食品是生產出來的，不是監管出來的”，食品生產經營者也因此被視作食品安全的“第一責任人”。現在的困難在于，如何推進“第一責任”有效落地，而不是變成懸在半空的口號。顯然，在當前全社會誠信體系不健全、總體誠信度不高的現實環境下，在食品行業實現誠信突破絕非易事。正因為如此，對“黑名單”等手段的期望值也不宜太高。依靠各種食品行業協會自治可能是一條路，但時下的食品類協會普遍處于“小散弱”狀態，且部分協會“二政府”色彩較濃，要想將其培育壯大并有效發揮作用，尚需從制度建設、功能轉型、人財物保障等方面一件一件地去克服困難，需要費時、費力。

“難”之四：“95%”與“5%”

兩者所指，分別是食品的合格率與不合格率。如據本市有關部門統計，2012年本市食品監測總體合格率為94%，其中與市民生活密切相關的重點食品的監測合格率在“95%”以上。對數值的高低，“官方版本”與民間看法可能有所差異，但對食品安全工作的實質性影響不大，即使 90%、85%也并不能算“低分”。真正稱得上“難”的，是“官”與“民”的側重不同，監管者多強調“95%”，以此印證監管效果；而民眾往往本著“零容忍”的精神盯住“5%”，追問到底哪些不合格、為什么不合格、不合格食品去了哪里等等。兩種觀點由于角度不同，都有道理，但此種差異并不只是停留于認知層面，而是實實在在地影響著老百姓的食品安全信心。以社會經常熱議的嬰幼兒配方奶粉為例，盡管本市相關政府部門嚴格監管生產企業、每周抽檢流通奶粉，甚至采用駐廠監督等“保姆式”的監管方式，而且每次抽檢產品質量均告合格，但“爸爸媽媽”們對國產奶粉信心不足、信任不高等心態還是十分普遍。由此可見，要在“95%”和“5%”上面“統一認識”，扭轉老百姓對食品安全的“老不信”，將會是監管部門需要長期應對的艱巨挑戰。

“難”之五：“打”與“扶”

毫無疑義，民以食為天，對待食品安全生產經營活動理當嚴上加嚴。近幾年來，本市對食品安全的監管力度不斷加大。2012年，全市食品安全監管部門共開展日常巡查、監督檢查和專項執法檢查40余萬次，發現問題2.3萬戶次，立案處罰11798件，同比增加47%；罰沒款8398萬元，同比增加60%；注銷或吊銷各類食品生產經營企業證照1.7萬張，同比增加138%。在這樣的高壓態勢下，一大批安全不過關的“壞企業”被逐出市場。但在對此歡呼鼓舞的同時，也有必要對“嚴打”的各種可能后果進行全面預估。正像每個人都難免會犯錯誤一樣，食品生產經營企業出現一些“小毛小病”也屬正常。對出問題的企業通通一棍子打死固然解氣、省事，但是否會出現管住了“好企業”、看牢了“管得到”的企業，卻給“差企業”特別是“管不到”的企業和地下窩點創造更大的生存發展空間呢？或者，由于食品行業利潤微薄、風險凸顯，會不會促使一些“好企業”主動萌生退意呢？從長遠來看，解決食品安全問題還得靠發展，如何把“懲劣”與“扶優”結合起來，逐步提高食品產業的整體發展水平，也是擺在政府和有關管理部門面前的一道待解難題。

根據初步安排，市人大常委會將于6月中下旬聽取和審議市政府關于本市貫徹實施《中華人民共和國食品安全法》和《上海市實施食品安全法辦法》情況報告，及市人大常委會的執法檢查報告，為這些難題“求解”。