經濟社會發展的金推手——人地掛鉤政策淺析與探討

□洛陽市國土資源局黨組書記、局長 丁新務

人地掛鉤是國務院中原經濟區發展規劃指導意見給予我省的一項特殊政策，是城鄉建設用地增減掛鉤的細化和提升，是破解用地“兩難”為“雙贏”的靈丹妙藥，是助推經濟社會發展的有力推手。十八屆三中全會提出加快農村土地制度改革，對土地綜合整治和人地掛鉤提出了新要求，為發揮集體土地最大效益和維護農民權益拓展了新的空間。理解好、運用好人地掛鉤政策，對促進經濟社會可持續發展、城鄉一體化建設都將產生積極的作用。

一、人地掛鉤的含義

所謂人地掛鉤就是指在一個集體經濟組織或若干個集體經濟組織范圍內，通過土地綜合整治這一平臺，把土地用途的變更、產業結構的調整、使用方向的流轉、土地資產的變現、城鎮化率的提高和集體經濟組織范圍內的群眾就業安置生產生活緊密結合起來，推進城鄉之間、地區之間土地和資金等要素流轉和配置，有效破解“四化”協調發展用地難題。

二、人地掛鉤的核心

人地掛鉤的核心是權益的交換、利益的分配。把土地這一要素科學規劃、綜合治理、區分功能、合理配置，通過空間位置的置換，實現價值效益的體現，達到權、責、利關系的調整，實現人與地的真正掛鉤。分析起來，要做到六個方面的掛鉤：

一是與城鎮化建設相掛鉤。在城鄉結合部，條件具備的可通過土地綜合整治這一平臺，將整治后的建設用地，除新農村建設所需用地外，節余的建設用地指標流轉到城鎮用于城鎮化、工業化的建設。同時尊重村民的意見，或遷移戶口到城市，或就地轉變身份為市民，享受市民的同等待遇。

二是與城鄉一體化相掛鉤。實現城鄉一體化是社會發展的必然要求。城市向農村延伸，農村向城市靠攏，指的是功能上的接近，而非空間上的靠攏。土地綜合整治則是實現這一目標的途徑，建設用地指標交易收益則是實現這一目標的基礎。在條件成熟的區域，通過土地綜合整治，建設具有城市功能的新型農村，讓農民實現就地就業、就地城鎮化，可提升農民生活幸福指數，讓其充分享受到土地綜合整治的成果。

三是與轉移就業相掛鉤。非城非鎮近郊的綜合整治項目，節余的土地指標流轉到哪里，要充分尊重農民的意愿，戶口隨之遷移到哪里，安置就業在哪里，確保農民的權益不受侵害。

四是與就地安置相掛鉤。通俗來講，就是地走人留。土地指標變現后，要留給當地集體經濟組織，用于農村土地復墾、結構的調整、產業的轉移、新農村基礎設施建設和農民住房建設等，為農民就地就業和長遠生計提供保障。

五是與產業化相掛鉤。緊緊依靠區域的產業優勢，參與企業經營、入股企業分紅，有條件的還可以借助企業興辦自己的產業，實行專業化生產。

六是與規?；洜I相掛鉤。以高產豐產田為主體，發展高效農業，加快農用地流轉，采取“公司+農戶”的方式，實行集中連片、規模經營、高效經營，因為規模出效能，規模出效益，規模是出路，規模是方向。

三、人地掛鉤遵循的原則

人地掛鉤是一項涉及土地管理、戶籍改革、就業安置、社會保障等領域的社會化工程，牽涉到方方面面，體現了中華民族傳統文化和現代文明的有機結合，應當慎之又慎、循序漸進地開展工作。一般來講應遵循四個原則：一是準確選址的原則。選址定位要因地制宜，優先選擇在城鄉結合部、產業集聚區、獨立工礦區、物產豐富區、交通便利區和旅游景點區等條件成熟的地方實施。二是科學規劃的原則。要與土地利用總體規劃、縣（市）、鄉（鎮）、村體系規劃及農、林、路、礦專項規劃精確對接、統一協調、資源共享、優勢集約、財力集中，做到規劃一批、實施一批、建成一批。三是分期實施的原則。根據當地實情，列出優、中、后實施計劃，以點帶面，逐步展開。對條件優越、宣傳到位、村民熱情高、矛盾少的地方先期進行；外在條件一般、內在因素不具備的，可以放一放、緩一緩，不以數量論政績，要以實效看成敗。四是統籌安置的原則。綜合整治成功與否，重在謀劃，重在統籌，重在權益，重在持續。因此，一定要做到“四個一”，即確定一個目標、編制一個規劃、制定一套政策、組建一個班子。在利益分配上要充分尊重農民意見，轉移至城鎮的，按照當地的政策妥善安置；就地就業的，按照一區一村的政策落實到位，不能有偏見，不能有遺漏。

四、人地掛鉤的目標

人地掛鉤既是一項政策，更是一種方法和途徑。通過開展人地掛鉤活動，解決“錢從哪里來、地往哪里轉、人往哪里走”等一系列問題，推進以工促農、以城帶鄉、工農互惠，以期實現以農業現代化為基礎、以工業現代化為主導、以城鄉一體化為引領的三化協調發展的總體目標。

五、洛陽市實施人地掛鉤的實踐與體會

洛陽地貌形態以山地、丘陵為主，平原川地只占土地總面積的13.8%。全市村莊類型不一，既有城中村、城郊村，又有布局分散的丘陵村；既有地處深山的貧困村，又有得天獨厚的旅游村。根據這一特殊的地理地貌，借力區位優勢、資源優勢、產業優勢，我市在193 個自然村面積64.94 萬畝的范圍內，實施了33 個土地綜合整治試點項目，其中拆舊復墾5.6 萬畝，建新區1.62 萬畝，節約建設用地3.98萬畝，節地率達71%。此項工作的開展，不僅促進了美好新農村建設，而且為全市經濟社會發展提供了用地支撐。

一是以城鄉結合部為依托，實施撤村并城。近年來，偃師城關鎮窯頭村依靠城鄉結合部這一區位優勢，通過資源整合、撤村并鎮、節約集約，建立了窯頭村鞋業集聚區的5 層35 棟標準廠房，400 多家鞋業企業入駐，節約土地488 畝。通過土地流轉、資源變現，這里建起了高樓大廈，村民變成了市民，農民變成了工人，不僅解決了農民進城的問題，而且還解決了就地就業的問題。伊濱區圍繞城市五組團建設大局，合并33 個行政村，建設10 個安置小區，集中安置居民近10 萬人，引入了電子信息、工業制造、物業物流、生態旅游等產業，初步建立了一個城鄉一體化的示范區。

二是以礦區村莊為依托，實施村莊整合。新安縣五頭鎮緊密結合山高林密、礦產豐富、村民急于脫貧的實際，利用土地綜合整治這一平臺，發揮區位、資源優勢，將4個村合并建成1 個村，盤活用地指標400 余畝。目前，該地正在緊鑼密鼓的施工中。我們堅信，在不久的將來，一個美麗的鄉村將聳立在這片山高、溝深之緣的古老大地上，締結出綜合整治、利國利民的燦爛碩果。

三是以庫區移民為依托，實施整村搬遷。嵩縣飯坡鄉飯坡村依陸渾水庫東岸分散而居，點多線長，占地面積大，通過拆舊建新，整村搬遷，不僅使村民極大地改善了居住條件，而且拓寬了就業渠道，增加了就業崗位；不僅增加了耕地49.21 畝，節約用地指標200 多畝，而且培育發展了養殖業，村民的生活如芝麻開花節節高。

四是以支柱產業為依托，實施拆舊建新。汝陽縣實施舊村搬遷，以西泰山旅游為目標，建起了西泰山旅游度假村，改變了以往以耕種為主的勞作方式，興辦了旅游服務產業，不僅村民不再外出打工，還引來了務工人員。杜康村以杜康酒業公司為依托，建起了杜康風情園，公司有了建設用地，農民有了就業崗位，村莊變成了社區，村委增加了實體，農民轉換成了工人，使土地得到高效利用，農民得到豐厚收益。

五是以搬遷扶貧為依托，實施異地新建。宜陽縣將住在錦屏山里面的零散住戶集中搬遷出來，通過騰退老宅，整治復耕，提供了流轉的土地指標，盤活了土地資源，集中了各方政策資金，建設了牌窯新村和靈山新村，有效實現了搬遷脫貧。

綜上所述，人地掛鉤政策符合我國基本國情，順應了社會發展的方向，滿足了各方群體利益的需求。實踐證明，實施人地掛鉤可以有力地堅守耕地紅線，確保國家糧食安全；可以破解用地困難，為工業用地提供平臺，助推經濟快速發展；可以轉移安置，促進城鎮化建設，提高人口城鎮化率；可以實現農民就地安置，就地就業，助推農業現代化、農村城市化，縮小城鄉差別、工農差別；可以節約集約利用土地，發揮土地的最大效益，實現土地最大價值。因此說，人地掛鉤這一政策，是促進經濟社會快速、高效、可持續發展的總開關、金推手。