資產評估法律制度建設與完善

■中國人民大學商學院資產評估專業碩士中心主任 俞明軒

資產評估法律制度建設與完善——資產評估法律制度在資產評估健康發展和資產評估為經濟社會發展提供不可或缺的專業服務中發揮了重要作用，資產評估法的出臺，將進一步完善中國法律體系，填補經濟法領域的一大關鍵空白，并將統領和協調有關部門規章中對資產評估的規定，維護法制統一。

一、引言

資產評估法律制度的建立和健全，既是資產評估行業自身健康發展的客觀需要，也是資產評估行業順應市場經濟體制和現代產權制度要求的客觀需要。

二十年來，中國資產評估法律制度框架已形成。目前，已初步形成了一套以國務院頒布的《國有資產評估管理辦法》和《公司法》、《證券法》、《企業國有資產法》中相關條款為總體要求，以財政部等政府主管部門頒布的資產評估部門規章為主體，以立法機關、司法機關和政府部門頒布的相關法律、司法解釋和規范性文件為支撐的資產評估法律制度體系①這里所述的資產評估法律制度體系未包括中國資產評估協會制定的管理規范和評估準則，協會制定的自律管理規定和辦法是資產評估制度的重要組成內容，對完善資產評估法律制度體系發揮了重要作用。。

資產評估法律制度在資產評估健康發展和資產評估為經濟社會發展提供不可或缺的專業服務中發揮了重要作用。中國資產評估法律制度為資產評估行業健康發展起到了保駕護航的作用，同時還為評估師和評估機構創造了法定評估業務，為資產評估市場的活躍和繁榮提供了必不可少的外部法律環境。對資產評估行業提高服務市場經濟各類主體和服務于不同經濟領域需求的能力起到了保障和促進作用。

二、中國資產評估法律制度的歷史演進

在已經形成的中國資產評估法律制度體系中，屬于總體要求層級的有，《國有資產評估管理辦法》（第91號國務院令），《公司法》、《證券法》、《企業國有資產法》等法律中的相關條款；屬于主體內容層級的有，《資產評估機構審批和監督管理辦法》（第64號財政部令），《國有資產評估管理若干問題的規定》（第14號財政部令），《國有資產評估違法行為處罰辦法》（第15號財政部令），《企業國有資產評估管理暫行辦法》（第12號國資委令）等部門規章；屬于支撐內容層級的有，《國務院辦公廳轉發財政部<關于加強和規范評估行業管理意見>的通知》（國辦發[2003]101號），《關于從事證券期貨相關業務的資產評估機構有關管理問題的通知》（財企[2008]81號），《中央文化企業國有資產評估管理暫行辦法》（財文資[2012]15號），《資產評估收費管理辦法》（發改委[2009]2914號）,《關于推動評估機構做大做強做優的指導意見》（財企[2009]453號）等規范性文件。

中國資產評估法律制度體系建設已歷經二十年，其中有三個關鍵節點，形成四個發展階段。三個節點分別是1991年頒布國務院91號令《國有資產評估管理辦法》，2003年國務院辦公廳轉發財政部關于加強和規范評估行業管理意見的通知（國辦發[2003]101號），2012年全國人大常委會第一次審議《中華人民共和國資產評估法（草案）》。形成的四個階段是（1）萌芽準備階段。20世紀80年代中后期，中外合資、合作經濟行為中國有資產流失，為實現國有資產保值增值，亟待國有資產評估制度的建立；（2）開始建立階段。1991年11月16日，國務院91號令《國有資產評估管理辦法》發布，標志著資產評估行業進入法制規范階段，之后一系列相關法律法規相繼出臺，中國資產評估法律體系開始建立；（3）治理整合階段。2003年12月10日，國務院辦公廳轉發財政部關于加強和規范評估行業管理意見的通知（國辦發〔2003〕101號），標志著在國家層面意識到需要對評估行業進行統一規劃、全面整合和系統治理；（4）規范健全階段。2012年2月28日，《中華人民共和國資產評估法（草案）》經全國人大常委會第一次審議，開始向全社會征集建議意見，資產評估法律體系開始進入規范健全階段。

國務院91號令的頒布，是中國資產評估法律制度史上的一件重大里程碑事件。91號令是中國經濟改革催生的，充分說明國家對資產評估的重視和資產評估在改革開放中的重要程度。該法令的頒布，為資產評估的正常發展起到了關鍵性的保駕護航作用。在91號令中確立了法定評估制度、選擇性評估制度、資產評估機構資格許可制度、資產評估有償服務制度、資產評估立項確認審批制度、執業技術標準制度、資產評估處罰制度七項國家制度。這些制度中，除了資產評估立項確認審批制度日后被核準備案抽查制度取代②2001年12月31日國務院辦公廳轉發財政部《關于改革國有資產評估行政管理方式加強資產評估監督管理工作意見》的通知（國辦發[2001]102號），明確要求財政部要盡快制定相關配套措施，建立評估項目的核準、備案、抽查制度。，其他制度在今天依然充滿活力③資產評估立項確認審批制度在當時體現了歷史的必然，發揮了重要的不可替代的作用。。91號令中確立的法律制度，為中國資產評估機構、注冊資產評估師、資產評估行業的誕生和發展提供了法律依據和保障，為中國資產評估走市場化有償服務道路指明了方向，為資產評估業務由誰承擔問題掃清了法律障礙，避免了在資產評估業務承擔主體方面的無謂的并且極有可能是相當激烈的爭吵。同時，還說明，中國資產評估標準和準則建設是國家法規要求，而不僅僅是行業主管部門的部門意志，為中國資產評估準則體系的建立健全和在全社會的推廣應用埋下了伏筆，打下了法律基礎。

國務院辦公廳101號文的發布，是在國家層面意識到需要對在政府推動和市場拉動中半自發發展起來的充滿部門分割印記的評估行業進行全面清理整頓和統一規劃管理。101號文中有一句經典的表述，評估中介服務作為特殊的新興服務行業，當時存在的問題之一是“相關法律法規不健全，對各類專業評估管理缺乏統一的法律基礎”。這句神來之筆體現了三個層次的意思：第一，各類評估同屬一個行業，而不是各自自成行業；第二，盡管評估是一個統一的行業，但可以分成各類專業④可以理解和表述為評估是同一個行業，個性化專業。，專業性是評估理論的靈魂，統一性是評估管理的綱領；第三，盡管評估是分專業的，但并不說明不需要統一管理，沒有萬能的評估師，但可以有多能的評估機構，統一各類專業評估管理的法律基礎是走市場化道路保障公平競爭的內在要求。這一表述在今天看來依然入木三分且任重道遠。

資產評估法草案在中國資產評估史上具有劃時代的意義，已經產生驚天動地的現象。對資產評估法草案的全民關注和激烈爭論說明了在評估行業中的部門利益和團體利益的沖突急需法律調和，在評估實踐中長期積累的矛盾和分歧需要通過法律方式定爭止紛。更說明將資產評估法列入國家立法計劃并推動實施的智慧、魄力和勇氣。

三、資產評估法律制度的國際經驗借鑒

國外評估法律制度因各國國情不同而異，評估大國也是評估起源較早的美國、英國和俄羅斯的評估法律制度各具特色，順應了各自國家的經濟體制要求，對中國資產評估法律制度的建設也具有借鑒意義。

（一）美國評估行業的法律制度

美國的評估業已經有一百多年的歷史，現在資產評估行業已經滲透到經濟生活的各個層面，評估標的包括了企業價值、無形資產、不動產、機器設備、珠寶首飾、金融工具等各種類型的資產。美國的評估業初期發展的管理體制主要是自律性管理。1989年，美國國會通過《金融機構改革、復原和強制執行法令》，其中的第十一章《資產價值評估改革》（以下簡稱《改革法》）是美國有關評估行業最具代表性的法律文件。

可借鑒之處：（1）法律賦予非盈利組織制定全國性評估標準和準則的權利。美國國會和有關政府管理部門對涉及聯邦交易的評估執業行為及評估準則給予了足夠的重視，通過授權美國評估促進會（AF）制定《專業評估執業統一準則》（USPAP），確立了AF制定全國統一的評估準則的法律地位。（2）實行行政監管與行業自律并重的評估行業管理體制。法令規定了隸屬于議會的聯邦金融管理機構對評估標準的管理權限和制定評估標準的程序，州政府對評估師具有一定的監管和懲罰權，行業協會充分發揮自律作用。（3）制定全國統一的評估準則體系。USPAP涵蓋動產、不動產、企業價值等各類資產。2012年版《專業評估執業統一準則》分為三個組成部分，是一部典型的綜合性評估準則，包含了資產評估行業的各個專業領域。

（二）英國評估行業的法律制度

英國資產評估行業是行業自律型的管理模式。英國的《公司上市章程》、《城市管理法》、《保險條例》、《租賃統一法令修正案（1967）》等法律都已對相應的資產評估業務提出了具體的法定要求。政府一般不設立專門的資產評估政府監管機構，主要由民間職業團體對資產評估行業進行自律監管。評估行業協會具有比較健全的自我管理機構。英國的傳統評估業發達，長期以來主要涉及不動產評估領域，受國際評估業向不動產以外領域發展的影響，英國評估業近年來也致力于多方面綜合發展。

英國皇家特許測量師學會（RICS）長期致力于不動產評估領域的管理和研究。但是，近年來，測量師在評估領域所涉及的對象不再局限于單一的不動產，而是涉及到古董、藝術品、城市土地、農村土地、林地、廠房、機器設備、企業價值等。這種擴大化的變革對于英國及英聯邦地區乃至全球評估行業都會產生深刻的影響⑤俞明軒，《英國評估行業自律管理體制的變化及其借鑒作用》，《中國資產評估》，2003年第5期.。 作為老牌的不動產評估行業協會，RICS也開始重視無形資產、企業價值等不動產以外的評估領域，目前正在重點關注企業價值、無形資產和文化藝術品及古董評估三個領域的研究和市場拓展⑥中國資產評估協會，《英國皇家特許測量師學會拜訪中評協》，2012年.。2013年1月，RICS發布了企業價值評估指南，旨在為評估企業價值做出良好的專業建議。

2000年以前，英國的評估中介行業主要有三個行業自律組織，即英國皇家特許測量師學會（RICS）、估價師與拍賣師聯合會（ISVA）和稅收評估協會（IRRV），其中RICS占絕對主導地位。2000年，RICS與ISVA聯合，成為英國規模最大、最具權威性的行業自律組織。紅皮書則由RICS和IRRV共同發布。

可借鑒之處：（1）評估行業法律制度設計中，管理體制應順應市場經濟的需求，向側重于行業自律管理方向發展，能夠由市場和自律組織勝任的，政府應退出直接管理。（2）各專業評估協會應加強溝通協調，謀求統一的合作共贏平臺。在英國，不同的評估協會通過合并形成合力，打造國際品牌，創造國際影響。在RICS內部，不僅像不動產、機器設備、企業價值、藝術品等不同專業的評估小組能夠共存一體，就是像樓宇發展、建筑規劃、工料測量、設施管理等專業特點相差較大的專業小組也能共生于RICS這個統一的自律管理團體中，值得深思和反省。（3）評估對象向多元化方向發展。RICS作為世界老牌的評估專業團體，對不動產評估情有獨鐘一個多世紀，但現在仍然邁開創新的步伐，順應國際評估界的發展潮流，向多元化、綜合化方向發展，不再固守已有的營盤。中國的資產評估法律制度設計也不應固步自封，應促進各專業評估團體拆除藩籬，走向共和。

（三）俄羅斯評估行業的法律制度

1998年7月，由俄羅斯國家杜馬通過，俄羅斯聯邦委員會批準，葉利欽總統簽署的《俄羅斯聯邦資產評估法》正式生效。《俄羅斯聯邦資產評估法》先后進行了多次修訂，最新版本于 2010 年修訂，由總統德米特里·梅德韋杰夫簽署生效。

《俄羅斯聯邦評估法》共分五章，該法規定了對評估行為進行管理的法律基礎，確定了評估對象的范圍，說明了評估師的執業標準、評估機構的相關規定，對評估自律組織和行政管理也進行了規范。

《俄羅斯聯邦評估法》中，所涉及的評估對象多樣，包括動產、不動產、企業價值和無形資產等，對各類資產的評估進行統一管理。該法規定了評估行業由法律授權的政府行政機構攜同行業內統一的自律組織進行監督管理。還規定了評估師與評估機構的權利和義務，對評估師獨立性的法定要求，評估師職業培訓的相關規定，評估師強制責任保險制度等。為了保證公共利益，形成開展評估活動的統一途徑，規定評估師自律組織形成國家活動委員會，國家評估活動委員會組織評估考試。

可借鑒之處：（1）頒布評估行業統一的評估法；（2）在評估法中明確政府監管部門及評估師與評估機構的權利和義務；（3）促進不同專業的評估組織形成統一的活動平臺。

四、完善中國資產評估法律制度的對策

目前，中國資產評估行業仍然處于建章立制之期，法律制度還需要進一步完善和統一。各個不同層級的評估法律制度需要進一步協調和完善，資產評估法的早日出臺對于完善資產評估法律制度具有舉足輕重的作用。

（一）完善資產評估行業管理制度

我國資產評估行業行政管理體制的構建必須立足我國資產評估行業行政管理的實際情況，同時借鑒國際評估行業發展中的先進經驗和前進的方向，確立高效有序的評估行業行政管理體制，徹底摒棄部門利益，立足全行業，統籌各專業，面向全市場，服務全社會。未來理想情況下資產評估行業應由一個政府主管部門統籌協調管理（該部門的管理職能是通過法律授權而不是部門爭權和攬權），根據我國當前評估行業行政管理現狀實現這種統一管理模式阻力巨大，需要相當大的改革勇氣和高超的創新智慧。退而求其次的辦法是，建立各方面都能夠接受的“統分結合”的行政管理體制，由國務院建立資產評估行業管理協調配合機制，負責協調和指導資產評估行業發展；國務院財政主管部門會同相關行政主管部門組織實施資產評估行業管理協調配合機制。在建立多部門參與的聯合管理基礎上，法律授權并監督資產評估行業行政管理的部門開展工作。

資產評估行政管理與自律管理的關系如同經濟體制改革中政府和市場關系的一個縮影，處理好資產評估行政管理與自律管理的關系是完善資產評估管理體制的核心問題。根據中央提出的“深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建立職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”和“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”的要求，應該進一步理順資產評估行政管理與自律管理的關系，厘清政府監管和行業自律管理的職能，在深化行政審批制度改革，逐步減少資質資格許可事項的大背景下，更好地發揮評估行業自律組織在管理社會事務中的作用，強化行業自律，使行業協會真正成為提供服務、反映訴求、規范行為的主體。十八大以及新一屆人大和政府提出的上述新思想、新理念，指明了政府與市場、政府與社會的改革方向，也為進一步理順政府與行業協會的關系提供了依據。

隨著我國市場經濟水平不斷提高，資產評估行業的未來管理模式應以行業自律管理為主。根據國家倡導的政社分開、簡政放權的改革精神，政府職能應重在宏觀監管，如制定評估行業基本制度和違規監管辦法，建立評估信息共享機制，規范和治理評估執業環境，監督行業協會自律管理等。行業協會職能應重在強化自律管理，如制定行業自律管理規范和評估準則，開展評估人員的考試、注冊、培訓工作，負責評估機構日常管理，進行評估執業質量檢查，維護會員合法權益等。由此，隨著深化行政審批制度改革，行政管理部門應進一步向評估行業自律組織放權，實現由直接管理向間接管理的轉變，強化評估行業自律管理功能，將目前由政府行使的部分行業協會管理職能逐步交還行業協會行使，比如，評估師考試管理、評估機構管理等。

在資產評估立法中，應促進評估行業自律組織之間的溝通與融合，明確評估行業自律組織的功能和法律地位。通過法律授權，評估行業自律組織依法組織評估師的考試、注冊、繼續教育、懲戒與表彰等工作。

（二）完善資產評估專業分類制度

行政壁壘的設置會造成不同專業的評估師和評估機構在執業時出現業務和利益沖突問題。合理借鑒國際上通用的專業分類方式，充分考慮我國現實需要和未來發展趨勢，應科學劃分資產評估專業類別。參照發達國家的經驗，可采用“一個行業、多種專業”的資產評估行業發展模式及法律制度。在理想模式專業分類情況下，設立資產評估師一種執業資格，資產評估師的專業設置根據市場經濟發展需要，可以包括：不動產評估師、機器設備評估師、無形資產評估師、企業價值評估師、森林資源評估師、珠寶首飾評估師、礦業權評估師等。次優模式專業分類是考慮我國評估行業的發展歷史和現實矛盾，在達不到理想模式的情況下退而求其次的選擇，既是妥協的產物，又盡可能照顧各方利益的產物。自2003年我國設置六大類評估專業資格以來，特別是隨著房地產估價師和土地估價師專業的人員隊伍不斷壯大，若想短時間內改變其現狀，實現資產評估行業專業資格大融合具有較大難度。因此在次優模式的專業分類情況下，采取“一業多會”形式，保留已存在的房地產估價師、土地估價師以及礦業權估價師資格，各類評估從業人員統稱為評估師，分專業執業，包括資產評估師、不動產估價師、礦業權評估師三大類評估專業。其中，資產評估師專業再進行亞專業分類，劃分為機器設備評估師、無形資產評估師、企業價值評估師、森林資源評估師、珠寶首飾評估師等幾類。通過考試一人可以獲得多種專業資格。

（三）完善資產評估師考試注冊制度

國家應實行注冊資產評估師資格全國統一考試制度。我國注冊會計師法第七條規定，“國家實行注冊會計師全國統一考試制度。注冊會計師全國統一考試辦法，由國務院財政部門制定，由中國注冊會計師協會組織實施。”參照該法律條款，注冊資產評估師的考試管理辦法可由資產評估行業行政主管部門通過部門規章的形式制定，授權資產評估行業協會負責組織實施具體考試工作，包括考試時間安排、考試地點、考試科目和命題、監考工作和成績公布等。

國家應實行資產評估人員注冊管理制度。依法規定資產評估師未經執業注冊，不得以注冊評估師名義執業。確定注冊評估師的注冊條件和標準，規定“持有注冊評估師資格考試成績合格證書，具有兩年以上在評估機構相應評估專業實踐經驗的，可以向資產評估行業自律組織申請執業注冊。”

法律應對評估師后續教育管理制度作出規定。法律授權評估行業自律組織制定《注冊資產評估師后續教育管理辦法》，規定注冊資產評估師后續教育的時間、地點、內容以及培訓方式。同時，應作出具體規定，未滿足后續教育要求的，相關部門應吊銷評估師執業資格。

（四）完善資產評估機構資質管理制度

設立資產評估機構的前置條件可以進一步簡化，但是必要的前置條件還是需要的。資產評估機構資質的設立條件應由法律規定，具體管理辦法可由行業行政主管部門依法制定。

從長遠來看，應取消資產評估機構資質行政審批，簡政放權，重師輕所。由此，取消資產評估機構資質行政審批是完善資產評估機構資質管理制度的發展方向。但是，我國《證券法》第一百六十九條規定，“投資咨詢機構、財務顧問機構、資信評級機構、資產評估機構、會計師事務所從事證券服務業務，必須經國務院證券監督管理機構和有關主管部門批準”。因此，目前資產評估機構資質的設立可實行差別化的管理制度。從事證券業的資產評估機構資質保留行政審批，從事非證券業的資產評估機構資質取消行政審批，實行協會自律備案制度。

在資產評估機構設立管理中，資產評估機構設立時，其發起人應先取得行業協會出具的機構股東（合伙人）具備相應資質條件的證明，再到工商行政管理部門辦理登記。評估行業是智力型行業，是以價值判斷提供專業智力服務的，評估師是否具備專業勝任能力和職業資格、擬設立的資產評估機構是否具備相應的資質條件，是客觀公正開展評估活動的前提和基礎。行業協會是評估師的協會，對評估師的情況最了解、最熟悉。因此，在機構設立時，由行業協會先出具相應證明，對于把關評估機構服務質量至關重要。如果工商行政管理部門在評估機構設立登記時，只做形式審查，不做實質審查，那么評估機構設立后，因評估機構能力不足或評估師不符合條件，導致執業質量出現了問題，所產生的責任就會都落到工商部門，估計工商管理部門承擔不了也不應該不愿意承擔這些責任。

（五）完善資產評估報告使用制度

未來的資產評估法應明確資產評估報告使用制度，規定委托人應當合法使用資產評估報告。委托人必須按照委托合同約定和法律規定使用評估報告，出現違法使用行為時應當承擔相應的法律責任。制定對資產評估報告使用的監督制度，以及出現違規使用評估報告行為時采取的懲罰辦法和措施。法律應明確評估委托人相關的義務和權利，強調評估委托人應盡的職責。委托人有義務向資產評估機構提供評估服務所需的相關文件資料，委托人應當對所提供的法律權屬證明、財務會計信息和其他有關資料的真實性、完整性和合法性負責。

同時，應進一步完善法定評估制度。現有涉及法定業務的情形有：國有企業合并、分立、改制，轉讓重大財產，以非貨幣財產對外投資，清算等應當對有關資產進行評估；拍賣國有資產應當評估并根據評估結果確定拍賣標的的保留價；公路收費權出讓的最低成交價應以國有資產評估機構評估的價值為依據確定；在公司設立時對作為出資的非貨幣財產評估作價等。法定評估內容應在現有內容基礎上進行適當的增減，要根據經濟發展情況補充涉及國家重大利益或重大公共利益的評估內容。建議納入未來法定評估的內容增加：（1）企業上市的IPO價值評估；（2）上市企業中的重要資產定期公允價值的評估；（3）企業并購重組中的資產評估；（4）必要的稅基評估等內容。

五、結束語

“徒善不足以為政，徒法不足以自行。”在中國，會計領域、律師領域都有了全國性的統一法律規定，而與之鼎足而立的評估領域，至今還沒有一部全國性的法律。資產評估專業性強，技術含量高，在資產價值判斷中風險因素錯綜復雜，加上涉及的行業多，領域廣，與百姓財產增長息息相關，與企業資本運作息息相關，與引導市場預期息息相關，與國家資源戰略息息相關，是經濟社會中重要的智力型服務業。資產評估法的出臺，將進一步完善中國法律體系，填補經濟法領域的一大關鍵空白。同時，也可以對公司法、證券法、企業國有資產法、物權法等法律中有關資產評估的法律規定的實施起到重要的支撐。還可以統領和協調有關部門規章中對資產評估的規定，維護法制統一。

《光影》 王志遠