調查研究為立法鋪軌探路

文/宋果南

調查研究為立法鋪軌探路

文/宋果南

面對諸多立法需求，如何平衡取舍，準確“瞄準”社會急需、市民關注、必要可行的立法項目，在有限時間內高效率、高質量地完成立法任務？這是擺在人大立法者面前的一道難題。市十三屆人大常委會任職五年來，充分發揮立法研究所的平臺優勢，在市人大專門委員會、常委會法工委、市政府委辦局、市政府法制辦、專家學者等方面共同參與下，探索形成了“4+1”課題運作模式，集中各方智慧，借力用力發力，用客觀、準確、扎實的前期調研為立法“打好前站”，共完成立法前期調研報告72項，其中18項研究成果直接轉化為常委會正式立法項目，占到常委會五年立法項目總數的近三分之一。

直擊前沿，為“四個中心”建設立法分析論證

市十三屆人大常委會高度重視“四個中心”建設的立法議題。特別是2009年8月1日《上海市推進國際金融中心建設條例》頒布實施后，上海國際金融中心建設作為國家戰略進入了一個新的發展階段。常委會通過課題調研，“直擊”金融立法最前沿，不僅在宏觀方面開展了《上海市推進國際金融中心建設條例實施情況評估》、《上海市金融消費者保護條例（草案建議稿）研究》等課題研究，而且在微觀方面進行了《小額貸款公司規范發展的法制保障研究》、《預付費式消費卡管理立法研究》等一系列調研。

為推進國際貿易中心建設立法，立法研究所與市人大財經委、常委會法工委、市商務委、市政府法制辦共同合作，連續開展為期三年的課題研究。2010年，對國際貿易中心建設立法的必要性與可行性進行初步調研，形成了《上海市推進國際貿易中心建設立法研究》課題報告。報告在闡述國際貿易中心建設立法的必要性與可行性的同時，深入分析了上海國際貿易中心建設過程中的重點和難點問題，為貿易中心立法奠定了基礎。同年底，課題組又從營造上海國際貿易中心建設良好法制環境的高度出發，解放思想，開拓創新，構建出一套與上一份報告相銜接的配套政策法規體系，形成《上海市推進國際貿易中心建設配套政策法規框架研究》課題報告。2011年，在前兩個報告研究的基礎上，根據本市“十二五”規劃對國際貿易中心建設的要求和前兩次研究過程中各方面提出的建議、意見，課題組從完善《上海市推進國際貿易中心建設條例（草案建議稿）》具體內容出發，通過與商務部及市政府有關部門溝通，對《條例（草案建議稿）》做了全面的研究與修改，并逐條研究了其法律和現實依據、基本含義及實施要求等，形成《上海市推進國際貿易中心建設立法草案完善研究》課題報告。三項課題互為補充，相輔相成，為相關立法的審議通過凝聚了共識，掃清了障礙。

攻堅克難，為民生立法建言獻策

保障和改善民生始終是黨和國家的工作重點，市人大常委會也對民生立法倍加關切。2011年出臺的《上海市養犬管理條例》，正是在充分調研的基礎上被列為立法正式項目的。養犬立法問題是市人大常委會多年來一直想啃的“硬骨頭”，想推卻難以推動，立法的時機和條件也不成熟。市十三屆人大常委會下決心要以智慧、魄力和韌勁攻克這一難關，發揮立法調研“馬前卒”的作用，不僅組織召開政府相關職能部門、人大代表、專家學者、協會組織等層面座談會，聽取各方意見，而且還把座談會開進社區，開進居民家中，實地走訪市民群眾，取得了第一手調研資料。與此同時還發放4000份調查問卷，有效回收3600份，以較有說服力的數據為支撐，為常委會立法提供了有益參考。此外，為檢驗實施效果，在養犬條例頒布實施不到兩年的時間里，市人大內司委和立法研究所還共同開展立法后評估。課題評審結項時，得到了人大、政府、院校等領導和專家的高度評價。

開拓創新，為完善立法工作制度出點子

除了具體的立法項目，市十三屆人大常委會還十分重視立法工作層面的制度建設，對健全工作流程、完善工作機制提出了明確要求。完善立法制度，不能僅靠“拍腦袋”，關鍵要傾聽各方意見，汲取民間智慧，平衡協調多元利益訴求，才能有針對性地解決立法中的“關鍵性條款”。常委會通過立法研究所的平臺整合資源，開展了《市十三屆人大常委會科學立法民主立法的探索與實踐》、《完善地方立法聽證制度》、《發揮人大代表在立法中的參與作用》、《完善地方立法后評估制度》、《地方性法規單獨表決制度》、《地方人大常委會規范性文件備案審查的理論與實踐》等一系列課題的研究，以一篇篇翔實、接地氣的研究報告為常委會組成人員審議法規提供了智力支持，進一步推進了科學立法、民主立法。