突破農村公共品供給的困境
——民國知識分子參與鄉村建設運動的時代意義

宣朝慶

(南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300071)

近三十年來，民國鄉村建設運動研究所取得的進展，大致分布在鄉村建設類型分析、鄉村治理模式轉變、代表人物思想研究等方面。①何建華、于建嶸:《近二十年來民國鄉村建設運動研究綜述》，《當代世界社會主義問題》2005年第3期。在這些研究中，學界已經注意到梁漱溟等民國鄉村建設者將鄉村建設運動與民族復興、現代化等宏觀論述相聯結，并用大量筆墨闡釋其積極意義，但少有研究者進一步深入思考國家職能缺失、社會管理體系不完善為民間鄉村建設運動發展提供了舞臺和契機這一帶有根本性的問題。本文認為，1920 ～30年代農村經濟破產、社會動蕩造成了農村社會對于公共品的極大需求，而處于現代化初期的國家和社會并沒有發展出有效的公共品供應體制，在這種特殊背景之下，城市知識分子群體積極參與農村社會建設，探索彌補農村公共品供應制度性缺失的方法，推動了國家社會管理職能向現代轉軌。這一視角為鄉村建設運動研究提供了一個中觀解釋架構，可以較為清晰地揭示出1920年代鄉村危機與民間鄉村建設運動之間的內在聯系。

一、“楊開道方案”與農村公共品供應困境

近代中國苦難深重，民族危機、政治危機、經濟危機、社會危機前后相續，反復作用，逐步加深，造成這個以農業、農村、農民為主的國家，農村金融枯竭，土地兼并嚴重，農業生產發展遲滯，廣大人民生活極端貧困化，整個鄉村社會日漸衰敝，鄉村危機日益深重。到1920 ～30年代，由于種種危機因襲相沿，再加上天災人禍，農村生活嚴重衰落，引起了時人的高度關注。②關于鄉村危機的總體性認識，可參見鄭大華:《民國鄉村建設運動》第一章，社會科學文獻出版社2000年版;張福記、陸遠權:《近代鄉村危機簡論》，《史學月刊》1999年第1期;王衛紅:《20 世紀二三十年代鄉村危機研究綜述》，《山西煤炭管理干部學院學報》2010年第1期;吳擎華:《試論20 世紀二三十年代的鄉村危機》，《經濟研究導刊》2009年第33期等。在眾多的討論中，農村社會學者楊開道的觀點具有相當的代表性。他一方面驚呼，“我國的農村生活，衰落已達極點。無論從那一方面去看——社會方面，經濟方面，政治方面，教育方面，都是一點生氣也沒有。簡直可以說已經死了一半，或是一多半。要是我們再不想出幾個法子來解救，恐怕連剩下的一小半也會都死絕了”①楊開道:《我國農村生活衰落的原因和解救的方法》，《東方雜志》1927年第24 卷第16 號。，號召社會關注鄉村危機;另一方面提出了較為完備的鄉村危機解決方案，認為必須從改良農村教育(包括文化、農業技術和公民權利教育)、平均地權、便利交通、開設農業銀行、提倡農業合作、提倡農民運動、提倡農村自治入手。在他看來，如果這一方案能夠得以實行，鄉村危機中的大部分問題將可以得到解決。這個于1927年提出的解決方案與喬啟明、吳景超等人提出的鄉村工業化思路，是城市知識階層圖謀振興鄉村的兩個重要思路，姑且稱之為“楊開道方案”。對照此后發生的鄉村建設運動可以發現，梁漱溟、晏陽初等人的鄉村建設在基本內容上與這一方案極為相近。拋開楊開道任教燕京大學后與鄒平、定縣鄉村建設活動的密切關系不談，單從群體共識方面言之，楊開道方案也代表了當時城市知識階層在解決鄉村危機上的一種典型觀念。

與鄉村工業化不同的是，楊開道方案主要涉及農村公共品供給問題，對供應主體有其特殊的要求。經濟學按照物品在消費過程中是否具有排他性和競爭性，把物品分為私人物品和公共物品。公共物品包括國防(含民兵訓練)、國家行政管理、公共治安、公共衛生、基礎教育等方面，具有效用不可分割性、受益的非排他性和消費的非競爭性特征。②李嘯英:《公共物品的提供與中國地方政府層級設置》，《北京郵電大學學報》(社會科學版)2007年第4期。當然，由于時代的不同，公共物品的內容不盡相同。古代國家在公共物品供應方面所做的事情很少，而隨著工業化、城市化的發展，國家承擔的公共物品供應職能越來越多。經濟學界把國家在現代化過程中公共品供應不斷增長、公共開支不斷擴大的現象，稱為瓦格納法則。1920 ～30年代的鄉村危機是中國社會被迫現代化的產物，此時人們開始思考以公共品供應克服鄉村危機，是非常正常的反應。

可是，放眼當時的中國社會，似乎難以找到農村公共品供應的合適主體。按照公共品提供的通則，政府應是主要的供給方，但在當時無論中央政府還是地方政府，在體制方面都存在著嚴重的缺失，難以承擔這一重任。首先，民國時期政治勢力爭奪激烈，政權更迭頻繁，所謂“城頭變幻大王旗”，民生政策制定難、執行效力差等問題極為突出。其次，中央所控制的地域有限，不少地方處于軍閥控制之下，即便在1927年南京政府成立之后也是如此，中央與地方軍閥忙于政治斗爭和軍事攻伐，無暇考慮農村公共品供應的問題。第三，政府治理理念尚處于從傳統向現代的過渡時期，農村公共品供應觀念尚未得到足夠重視，也是造成農村公共品供應不足的重要原因之一。以公共衛生制度的建設為例:自南京臨時政府籌設衛生司，到袁世凱時期正式在內政部下設置衛生司，至1927年后南京政府成立衛生部，17年間換了9 個司(部)長，僅兩位具備醫學背景，堪稱“貴中華民國之特色，為世界各國所未有”③朱季清:《我國歷年來公共衛生行政的失策》，《中國衛生雜志》1931年第2年合集。。1928年后，南京政府在短期內公布了大批公共衛生條文，但是農村衛生事業狀況并無改觀，以至遭人譏評:“自國民政府成立以后，衛生的機關居然獨立了，衛生的事業也有人負責了，但是這樣的機關，除都、市、商埠以外，多半還是一個附屬品，所以能直接得到衛生利益的，也不過是局部的民眾。換一句話說，也就是都市的民眾，至于農村的衛生，可說是沒人問過的。”④子孚:《農村衛生問題》，《中國衛生雜志》1931年第2年合集。1934年在定縣從事農村公共衛生實驗的陳志潛，指出了導致這一現象的思想根源——與西方發達國家先進的公共衛生理念相比較，中國才剛剛接受了“政府有保護國民健康的責任”的理念，政府對于人民的健康并不十分關心，結果造成“辛亥革命后，中央內政部設立衛生司，名為管理全國衛生行政，其實有首無肢，法令不行，等于虛設。民眾方面，整個就不知道政府已經采納外國政府民眾健康之意思”⑤陳志潛:《定縣社會改造事業中之農村衛生實驗》，《衛生月刊》1934年第4 卷第1期。。

除上述所言，縣級地方政府沒有獨立財政，也是阻礙農村公共品供應的重要原因。瞿同祖的研究顯示，清代在政治理念上將地方政府(州縣)假設為“一人政府”，所以維持地方行政運轉所必需的費用，不是由政府財政支付，而是由州縣官員一人籌措，為此他們只好以稅收時加收火耗、余平、耗米、耗羨等方式建立財政收入。至于州縣官員是將這些收入部分地用于衙門的辦公費用還是用于地方公共工程和福利救濟，則完全出自地方官個人的名聲需要或道德責任感⑥瞿同祖:《瞿同祖先生與中國傳統地方政府研究(代譯序)》，載《清代地方政府》，法律出版社2003年版，第11、13頁。。直到1941年實行新縣制以前，縣級財政延續清朝舊制，作為國家財政或省財政的附庸，沒有自己獨立的財政收入，所以清末新政以來縣級區域內各項社會事業的發展，只能在國家財政收入之外另行籌措各種地方款項，即當時人所謂“集本地之款項，圖本地之公益”。⑦劉軍:《民國時期縣級教育發展的經費來源——以1928—1937年的湖北省為例》，《山西師大學報》(社會科學版)2008年第4期。所以，霍六丁于1933年出任定縣實驗縣縣長之職時才會驚訝地發現，地方建設要求興修水利、改善交通、增加生產、改善人民生活，但縣政府因為財政體制問題根本無能為力——“我到縣政府才知道，地方政府的貧困達到驚人的程度。例如各機關單位的經費，欠了兩三個月，新任警察局長到差的當天午飯便成問題。縣政府本身卻是例外，因它的經費每個月由上繳省政府的田賦中扣下，所以從不拖欠，造成這種困境的原因，是當時制度上根本沒有把縣一級當作政府看待，所以沒有縣預算，更沒有縣的合法稅收。如省有田賦，中央有海關、鐵路收入，縣全部經費來源是田賦上附加的所謂地方附加。這種附加數量，本來就很少，而縣的開支則是逐年增加，再遇到兵災、天災，那就更困難了。把附加稅額提高一些吧，省財政廳怕影響它的正稅，堅決不準。所以，只有拖欠下來。因此，縣一級根本無財政而言。”①霍六丁:《我任定縣實驗縣縣長的回憶》，載李濟東編:《晏陽初與定縣平民教育》，河北教育出版社1990年版，第484頁。可以說，讓縣級地方政府提供農村公共品是“非不為也，是不能也”。

既然政府不可靠，農村公共品只有依靠地方社會的自力救濟了，但一系列問題影響了自力救濟的效果和水平。一般而言，村莊的合作水平極為低下。“在村莊一級的多種形式的合作，也沒有達到日本或俄國的社區聯合的那種高度。中國的村莊缺少明確的地界，其首領很難控制有功名的人和富裕的地主。……分散的廟宇、血緣關系、家庭和地主與佃戶之間的關系，使一些村民在這些活動中聚集在一起，但這些活動并不常常擴大到全村。當然，有時候確有某些合作，較為明顯的是在對水的控制和有時發生的內亂這些事情上。這是有限的合作形式同在別的國家那種更為普遍的村莊組織工作之間形成了鮮明的對比。”②［美］吉爾伯特·羅茲曼主編:《中國的現代化》，上海人民出版社1989年版，第205頁。

出現這種情況的原因有二:

首先是社區領袖人才匱乏，使得地方社會在自力救濟方面難以達成一致行動。社區領袖是一位在社區中受群體喜愛并愿意追隨的人，對社區事務有高度的參與熱忱，愿意為社區事務提供服務，在社區中擁有高知名度、有影響力，并有能力替居民進行改革的熱心人士。③陳欣欣:《領袖角色與社會資本累積關系之比較研究》，中山大學中山學術研究所博士論文，2005年。清末民初興起地方自治，地主士紳在其中擔當社區領袖角色，主持教育文化、醫療衛生、道路交通、農工商實業、慈善救濟、公共營業和款項籌集等，其中很大一部分項目關乎農村公共品供應。但是1910 ～20年代，由于軍閥混戰、教育體制轉軌，鄉村的讀書人紛紛離開鄉村，第一有錢的出國留學，其次進了都市，再次的也去了城鎮。④郭廷以:《近代中國史綱》，北一出版社1980年版，第500頁;張鳴:《20 世紀開初30年的中國農村社會結構與意識變遷:兼論近代激進主義發生發展的社會基礎》，《浙江社會科學》1999年第4期;羅志田:《科舉制廢除在鄉村中的社會后果》，《中國社會科學》2006年第1期。士紳流失，帶走的是寶貴的人才、資本，留下的是資本短缺、素質惡化的農村。農村社會由新的地方精英集團所把持，大致包括少量有功名的士紳、宗族(家族)長老，以及各種職能性精英，如紳商、商人、士紳經紀人，以及中小學教師、軍事精英、土匪頭領等，他們代表著地方舞臺上具有支配力的個人和家族⑤許紀霖:《從知識分子研究的視野看近代士紳——〈晚清士紳與地方政治〉》，《中華讀書報》2006年8月2 日第10 版。。在社會變遷中，這些地方精英除極少數人之外⑥河南別廷芳在這個方面是一個典型，作為民團首領，在農村自治方面做出了很好的成績。具體參見徐有禮等:《30年代宛西鄉村建設模式研究》，中州古籍出版社1999年版。，大多沒有能力或心理準備去擔當農村社會公共品供應者的角色，由他們領導的商會、善堂、香社、青苗會、家族、民團等民間組織在這方面貢獻不多。面對農村社區領袖的匱乏，楊開道慨嘆:“中國農村假使沒有一般平民的領袖，‘到田間去’實際工作一番，恐怕二十年以后，四十年以后還是不會翻身的。”⑦楊開道:《農村領袖》，世界書局1930年版，第2頁。

其次是農村社會的文化、心理嚴重阻礙了公共性理念的發展。公共品提供有賴于地方社會中公共意識的發育，但是公共意識的發育是有基本條件的，即依賴一個社會在制度、文化和心理層面形成的關于“公”與“私”及二者之間關系的合理安排。按照費孝通的理論，中國社會的構成是以“自我主義”即利己主義為中心，根據“己”之血緣、資本而伸縮自如的“差序格局”是其基本衍生邏輯。這種伸縮自如的私德模糊了公共利益與私人利益的差別，所以中國人往往以犧牲大家為代價去成就小家甚至個人。⑧李友梅、肖瑛、黃曉春:《當代中國社會建設的公共性困境及其超越》，《中國社會科學》2012年第4期。在差序格局情況下，地方精英的公共意識發育緩慢，而隨著士紳流失，由宋儒開創的“民胞物與”思想極度萎縮，結果農村公共品自力救濟大多在宗族、家族、親朋故舊進行，更多地表現為“守望相助，過失相規，疾病相扶持”，而難以產生覆蓋面較廣、影響較大的公共品供應行動。歷史已經證明，在沒有制度性社會保障的情況下，鄉村危機必然發生，農民在天災人禍面前往往淪為流民或轉為暴民。

二、城市知識階層關注農村和投身鄉建

雖然農村公共品供應由于特殊的歷史原因，在制度、文化、心理等方面遭遇多重困境，但是“楊開道方案”并非無解。1920 ～30年代，城市知識階層的思想轉向和公共領域發展，是“楊開道方案”得以提出的重要社會基礎，而在此之上經由知識群體內部互動而激發出來的道德行動，則為“楊開道方案”提供了人力資源和組織保障。以往研究在城市知識階層轉向鄉村建設的過程方面著墨不多，因此有必要結合已有研究成果作進一步分析。近代以來，在城市社會中逐步出現了一個不同于傳統士紳的知識階層，至1920年代表現出與傳統士紳階層不同的特征:

首先，該階層的產生渠道不同于士紳的科舉制，而主要包括傳統科舉、新式學堂、教會學校和外國留學等幾個渠道。傳統科舉出身的人僅占城市知識階層的一小部分，根據1920年出版的《最近官紳履歷名錄》記載，清末民初全國士紳人物僅4770 人。城市知識階層主要來源于學校，到1920年末全國接受中等教育的知識分子至少在110 萬人以上。①李明偉:《清末民初中國城市社會階層研究(1897－1927)》，社會科學文獻出版社2005年版，第304頁。處于核心地位的是留洋歸來的留學生;處于第二層次的是清華大學、北京大學、交通大學、中央大學以及燕京大學、圣約翰大學等名牌學府的畢業生;第三層次是一般大學出身的學生，最末是遍布全國師范院校和專科學校畢業生。由于上一層次的畢業生通常到下一層次的學校任教，形成一個層次鮮明的師生網絡，所以留學生、名牌大學畢業生構筑的師生網絡形成具有廣泛影響的文化權力。②許紀霖等:《近代中國知識分子的公共交往(1895－1949)》，上海人民出版社2007年版，第7、12頁。

其次，城市知識階層社會責任感明顯增強。清末民初，確實有不少思想家仍保持“天下士”的胸懷與抱負，但相對而言，這個多出身于紳士、地主、官僚和其他富裕家庭的知識階層，基本延續“學而優則仕”的傳統軌道，以進入官場為生活目的，對政治和國事持漠不關心的態度，甚至有“很多讀書人的確希望作一個疏離于政治和社會的專業學人”③羅志田:《經典淡出之后:過渡時代的讀書人與學術思想》，《中華文史論叢》2008年第4期。，少有人會去注意外交政策、社會問題和新思潮。但是，1910年代中期以后，在新文化運動的推動下，城市知識階層的氣質隨之發生重要的改變，社會關懷大為增強。他們關注社會、政治、文化、知識問題，組成活躍的學生團體，緊密關注國內外形勢，表現出強烈的使命感和懷疑精神。至五四運動，知識階層儼然成為民眾運動的先驅④李大釗:《知識階級的勝利》(1920年1月)，李大釗研究會編《李大釗文集》(3)，人民出版社1999年版，第170頁。，其中“學生界尤其占最重要的地位”⑤秋白:《政治運動與知識階級》，《向導》1923年第18期。。在他們的身上，表現出來的是“我國傳統的士的救世精神之復活”⑥茅盾:《“士氣”與學生的政治運動》，《茅盾全集》(15)，人民文學出版社1987年版，第310頁。。

再次，城市知識階層所關注的公共領域主題越來越重視社會服務和社會參與。公共領域的含義有很多，這里指的是個體公民聚集在一起，共同討論他們所關注的公共事務，形成某種接近于公眾輿論的一致意見，從而維護總體利益和公共福祉。⑦汪民安:《文化研究關鍵詞》，江蘇人民出版社2007年1月第1 版，第91頁。近代公共領域開始于戊戌變法和清末新政中士紳組織各種協會和學會，它們與學堂(學校)、報刊構成了儒學式公共空間。⑧金觀濤:《觀念史研究:中國現代重要政治術語的形成》，法律出版社2010年版，第71－99頁。許紀霖認為，“從功能意義上說，學校、報紙、結社，既是現代中國的公共網絡，也是中國特殊的公共領域。現代中國的公共領域，與以市民社會為基礎、以資產階級為基本成員的歐洲公共領域不一樣，其在發生形態上基本與市民社會無涉，而主要與民族國家的建構、社會變革這些政治主題相關。它們從一開始就是以新式士大夫和知識分子為核心，跳過歐洲曾經有過的文學公共領域的過渡階段，直接以政治內容作為構建的起點，公共空間的場景不是咖啡館、酒吧、沙龍，而是報紙、學會和學校。在風格上缺乏文學式的優雅，帶有政論式的急峻。”⑨許紀霖等:《近代中國知識分子的公共交往(1895－1949)》，上海人民出版社2007年版，第9頁。近代公共領域經歷了清末新政、立憲和民初共和三個階段的演變，卻沒有達成士紳和知識階層所期望的國家重建，沒有建立起穩定的現代政治秩序，反而發生了嚴峻的社會整合危機，所以城市知識階層把批判的矛頭指向紳士階層和傳統文化，自1910年代開始新文化運動的探索。五四運動之后，由于民主思想的發展，城市知識階層認識到廣大民眾對于實現民主的重要意義，便積極開展社會服務，推出壁報、公共圖書館，給工人和窮人子弟開辦免費的夜校和平民學校，改善公共衛生。1920年，晏陽初憑著他在法國教育華工的經驗，開始推動平民教育運動，因為當時學生正在熱烈推動大眾教育，所以他的運動在10年內獲得了迅速的發展。⑩［美］周策縱:《五四運動史》，岳麓書社1999年版，第278－279頁。

城市知識階層關注農村，大概起自1917年的文學革命發起的“走向民間”思潮，從民謠采集、民俗調查到農民革命、民眾教育、鄉村建設，從學術研究走向社會改造，短短十幾年的發展，形式花樣翻新，成果驚天動地，讓人不得不贊嘆他們的無限創造力。這些成績的取得與他們的思想巨變有著密切的關系。在五四新文化運動過程中，他們推崇“勞工神圣”的思想，認為國家的基礎應該是廣大農民而不是士紳或知識分子，農民的解放和發展就是整個民族的解放與發展①錢理群:《中國大陸六代知識分子“到農村去”運動的歷史回顧》，“城流鄉動:2007年文化研究會議暨第八屆文化研究學會年會”論文，2007年1月6－7 日。，這與傳統的“士農工商”思想極為不同。認識上的改變讓他們產生了與農民、農村結合的迫切要求。1919年，李大釗發出“把知識階級與勞工階級打成一氣”的號召，呼吁“我們青年應該到農村里去……來作些開發農村的事，是萬不容緩的”②李大釗:《青年與農村》，《李大釗選集》，人民出版社1959年版，第146頁。。1921年魯迅創作《故鄉》，這個“生長于都市的大家庭里”里的青年知識分子，已經在精神上以“荒村”為故鄉，以“閏土”為兄弟了，在城市知識階層中極具象征意義。

在城市知識階層的思想轉向中，傳媒提供了公共輿論的空間，扮演了宣傳、鼓動的角色。1921年全國共出版報刊1134 種，到1920年代末，全國報刊發展到2000 種，報館主要集中在北京、上海、天津、廣州、武漢、重慶等大城市③李明偉:《清末民初中國城市社會階層研究(1897－1927)》，社會科學文獻出版社2005年版，第308頁。。當時一些知名度較高的綜合性報刊雜志，如《申報》、《大公報》、《東方雜志》等都發表過不少農村問題的文章。王先明考察1907 ～1948年間《東方雜志》有關農村問題的報道、通訊專題調查發現，在1910、1927、1935年形成了三次討論農民問題的高潮，相關文章分布情況為1910年36 篇，多為報道和通訊;1927年18 篇專題調查，另有23 篇農民狀況調查節錄;1935年有45 篇專題研究和調查。同時，與1910年代相比，該雜志在1920年代給予鄉村社會研究的篇目日漸增多，幾乎每期均有專題研究和問題討論。④王先明:《從〈東方雜志〉看近代鄉村社會變遷——近代中國鄉村史研究的視角及其他》，《史學月刊》2004年第12期。1927年討論高潮的突出特點是，文章比較詳盡地介紹了各地農村的悲苦生活，文字篇篇沉重，力圖以事實向社會傳達農村極度衰落的信息，在城市知識階層中營造出了一種農村問題日益嚴重、亟待解決的普遍意識⑤王欣瑞:《現代化視野下的民國鄉村建設思想研究》，西北大學博士論文，2007年，第140頁。。在《東方雜志》討論農村問題的作者群中，既有大學教師和報刊編輯類的理論人員，又有農業技術人員和政府官員類的實踐人員;除個人作者，還包括一些團體作者，如東方雜志新聞社、中美新聞社和中國經濟學社等⑥蔡勝:《輿論視野中的“農業、農村、農民”研究——以〈東方雜志〉為中心(1918－1937)》，安徽大學博士論文，2011年，第34－43頁。。由此可以看出兩個情況，一是1920年代調查和專題研究數量的急劇增長，表明越來越多的知識分子開始關注農村、研究農村問題，他們大多受過現代學術訓練;二是在知識分子已經形成了關注農村社會問題的公共領域和學術團體。1920 ～30年代很多雜志都出版農村專號，使公共領域保持持續擴大的效應。

公共領域中的討論營造了“農為邦本”的輿論，刺激知識階層去觀察農村、了解農村、思考農村問題。在這“很時髦的歸農運動，現在我們中國已經一天一天熱鬧起來了”⑦楊開道:《歸農運動》，《東方雜志》1923年20 卷14 號。的時候，立志投身農村建設的知識分子越來越多。年輕的楊開道就是在這種情況下，決計辭去洋行經理的職務去從事鄉村事業、教育事業，投考南京高師的農科，希望畢業以后獻身農村教育。1924年與楊開道同船赴美留學的六人中，有四人是去愛荷華農工學院學習農科，另有熊佛西和瞿菊農二人不在農科，但1930年代都投身到晏陽初領導的定縣鄉村建設當中了。⑧楊開道:《我為什么參加農村工作》，《民間》1935年2 卷1期。自二十年代末開始，大批知識分子選擇農科，投身農村建設，特別是一批知名學者、留洋博士，像晏陽初、楊開道等人，能毅然拋開優裕的城市生活到農村去，究其原因正如研究者指出的，“《東方雜志》等媒體關于鄉村建設人才的討論與呼吁，是具有相當號召力與警醒作用的。”⑨王欣瑞:《現代化視野下的民國鄉村建設思想研究》，西北大學博士論文，2007年，第145頁。此外，知識分子之間的互相激勵也是不可忽視的重要因素，激發著人們的道德行動。楊開道曾在南京高師畢業紀念冊中，為投身鄉村教育的同學黃質夫贈言“黃偉人”，而梁漱溟則在《村治》創刊號(1930)上重刊舊文《吾曹不出如蒼生何》(1918)，意在喚起知識分子擔當公共責任，投身農村運動。

同時，公共領域的發展也刺激傳媒成員關注農村問題，推動輿論升級。在這一方面《大公報》表現最為突出。1926年續刊之后，《大公報》在報道農村實況方面不遺余力，1931年更明確地將調查農民疾苦列為首要任務，以“普遍調查農民疾苦而宣揚之”為報紙天職，以“把社會力量融合于報紙”構成輿論為目的，以特約通信的方式持續、深入報道農村實況①曾藍瑩:《圖像再現與歷史書寫:趙望云連載于〈大公報〉的農村寫生通信》，載《中國鄉村研究》第3 輯，社會科學文獻出版社2005年版。。《大公報》藉此在報界異軍突起，開啟了該報的黃金歲月，成為具有重要影響力的大報。1930年代《大公報》時刻關注鄉村建設運動的發展，贊揚身體力行者的可貴精神，推動鄉村建設者與政府合作，并與中國鄉村建設學會合辦《鄉村建設副刊》，起到了為鄉村建設推波助瀾的作用。

1920年代末，由于各地災荒、軍閥混戰，及世界經濟危機影響我國，中國農村社會在凋敝中遭遇空前的生存危機，“農村危機”、“鄉村崩潰”、“救濟農村”、“農村改進”的輿論浪潮愈發激蕩。彭學沛指出，“全國朝野，鑒于農村之凋敝，全國經濟之蕭條，群欲作根本之努力，復興農村以培養國力。國人熱心之程度，似與時俱增，朝野各方不謀而合注力于此者，其人數日有增加，其地域日見擴大。斯誠救亡圖存之基本亦為民族復興之曙光”②彭學沛:《農村復興運動之鳥瞰》，《東方雜志》第32 卷第1 號。。受到這種輿論氣氛的影響，南京國民政府組織了農村復興委員會，上海的銀行界也在極力提倡救濟農村。公共輿論、政府和資本市場動向構成了鄉村建設的有利環境，讓大批知識分子感覺到農村大有可為。“在這種情況下，許多知識分子紛紛跑到農村去，企圖通過實驗和推廣某些改良措施，來改變農村破產的狀況”③吳雁南等編:《中國近代社會思潮1840－1949》(第三卷)，湖南教育出版社1998年版，第298頁。。到1934年，全國從事鄉村建設的公私團體，多達691 個，其中絕大部分是知識分子團體。

三、鄉村建設中的制度、組織創新和農村公共品供給

雖然參與鄉建的知識分子們倡導以民族復興、文化再造為建設農村的終極目的，但實事求是地說，那不過是輿論循環激蕩中知識分子的自我“高尚其事”。從他們每每名之曰“實驗”的行動中就可以發現，出身城市的知識階層其實對農村并沒有多少了解，對自己從事鄉村建設也不那么自信，而回首遙望民國鄉村建設過程中整個討論、爭議和回應質疑的聲浪，又不得不佩服他們的熱情、執著和自主創新的精神。在有限的條件下，他們實驗出了一條別樣的農村公共品提供路徑，為實現“楊開道方案”提供了符合時代的答語。

城市知識階層到農村去提供公共物品，是從組織創新開始的。城市知識分子與在地的鄉紳不同，他們沒有地方人脈上的支持，做事寸步難行。同時，個體參與鄉村建設，知識信息容量低，適應能力有限。為了克服個體參與的局限性，他們萌生了創造組織的想法。他們的組織創新主要使用了組織轉型、組織衍生、組織模仿三個手段。組織轉型在這里指的是組織從原有目標轉向新的目標，如晏陽初領導的平民教育運動，本來他們是在城市中開展平民識字教育，已經有平民教育促進會的組織架構，后轉向農村平民教育，進而發展出鄉村建設活動。組織衍生則是在已有組織的基礎上衍生出新的功能，豐富組織的功能體系，大致有兩種情況:一是以大學為基礎組織鄉村建設實驗區，如燕京大學的師生以社會、經濟等系為基礎開展的清河實驗區工作;二是以基督教為基礎組織鄉村建設實驗區，如中華全國基督教協進會、基督教男女青年會所組織的鄉村建設工作④參見劉家峰:《中國基督教鄉村建設運動研究(1907－1950)》，天津人民出版社2008年版。。組織模仿主要表現為以某類組織為模板，建設鄉村建設組織，如陶行知的曉莊師范、彭禹廷河南村治學院、梁漱溟的山東鄉村建設研究院和鄉校等。

1920 ～30年代的鄉村建設組織具有年輕志愿者組織的一切新生劣勢。“年輕組織通常缺乏成熟的角色結構和訓練有素的人員，缺乏內部成員之間和同外部利害相關者之間的穩定關系，缺乏充足的資源應對成長初期的困難。”⑤［美］斯科特、戴維斯:《組織理論:理性、自然和開放系統的視角》，高俊山譯，中國人民大學出版社2011年版，第238頁。除此之外，鄉村建設組織還有外來劣勢、小型劣勢等問題，初入農村，在鄉村處于邊緣地位，這些劣勢的存在使它們具有較高的倒閉率。沒有獲得合適生存策略的鄉村建設失敗了，如陶行知的曉莊師范，因種種原因遭到政府的取締。梁漱溟領導的鄉村建設，其生存策略是依靠地方軍閥勢力，從廣東到山東，這是他的一貫做法。相對而言，晏陽初為平教會構筑起結構式平臺，具有更大的抗壓力和發展潛力。因此這里以平教會的定縣實驗為個案，具體剖析城市知識階層在鄉村建設中實現農村公共品供應的策略、路徑和方法。

(一)動員外部資源。平教會與國內外贊助者、合作團體建立起較為穩固的關系，是其能夠成功動員多方面資源，實現農村公共品供給的關鍵策略。

平教會加強與國際贊助者的制度聯系。作為一個沒有可靠經濟來源的民間志愿者團體，平教會的平民教育和鄉村建設計劃始終面臨資金不足的問題。在國內的經濟贊助遠遠不能滿足需求的的情況下，為了擴大經濟資助，晏陽初于1925年和1928年兩次到美國發起募捐運動。第一次募捐2 萬美金，回國后羅致瞿菊農、孫伏園、陳筑山、熊佛西等大批人才，在教育推廣、研究、育才三個方面齊頭并進，但經費難以為繼。1928年，晏陽初再次到美募捐，成立“美中平民教育促進會”，獲得美國政界、學界、企業界的大力支持，“奠定了自那時起平教工作的10年經濟基礎”①晏陽初:《平民教育運動的回顧與前瞻》，載晏陽初、［美］賽珍珠:《告語人民》，宋恩榮編，廣西師范大學出版社2003年版，第176頁。。基金會的大致制度安排是，“此項補助金由美國方面合作委員會收集并保管。每年根據條件考核工作成績，然后由委員會酌量分期寄款，交由本會董事部所聘請之經濟委員會按議決之工作計劃及預算數目，按月發款。”②晏陽初:《中華平民教育促進會工作報告》，載章元善、許仕廉編:《鄉村建設實驗》第二集，中華書局1935年版，第91－92頁。1935年洛克菲勒基金會計劃以100 萬美元資助中國的農村建設，平教會與燕京大學法學院、南開大學經濟研究所、清華大學土木工程系、協和醫學院、金陵大學農學院等單位組織成立華北農村建設協進會。從第一年工作計劃費用的分配數額來看，平教會獲得最多。③吳相湘:《晏陽初傳》，岳麓書社2001年版，第253頁。

平教會的各項實驗工作，包括平民文學、生計教育、衛生教育、學校式教育、社會調查等，都爭取與國內各團體、專業機構的合作(見表1)，使平教會成為一個把先進技術、制度和知識傳入定縣的重要而穩定的橋梁。而在此之前，先進技術、制度和知識進入定縣基本上依靠較為薄弱的國家農業技術推廣系統和華洋義賑會等民間組織，供應極不穩定，復雜技術與制度的傳入非常困難，不能滿足定縣農民的迫切要求。④1910 ～1930年代農業推廣系統發展非常緩慢，參見曹幸穗:《從引進到本土化:民國時期的農業科技》，《古今農業》2004年第1期;華洋義賑會在定縣的主要貢獻是輸入新型打井技術，提高了農業灌溉水平。同時，與這些團體、機構的合作、知識共享和資源交換，也提高了平教會在農村合作、農業技術發展、公共衛生、文化教育等方面的創新能力。

表1 平教會與國內各團體合作表

(二)建立人才隊伍。從1920 ～40年代，平教會的鄉村建設事業持續了約二十年，在河北定縣、湖南衡山、廣西、江西、四川等地設立實驗區時，均配套相關教育設施，實施農村人才培養方案。⑤宣朝慶:《地方人才培養與社會重建:民國鄉村建設研究中長期輕忽的一個問題》，《天津社會科學》2011年第4期。在定縣時期，平教會主要依靠平民學校畢業同學會開展社會教育、公共衛生、農業項目示范、農村合作等。1933年縣政建設實驗開始后，平校畢業同學會在政治改革、經濟發展、社會自治等方面發揮重大作用，實際上他們是“村里最高權力社區組織”⑥陳志潛:《中國農村的醫學——我的回憶》，端木彬如等譯，四川人民出版社1998年版，第89頁。。到1935年全縣有138 個村成立畢業同學會，會員數目達到6983 人。人才隊伍培養計劃是從很低級的水平開始的，最初的工作由定縣高級實驗平民學校承擔。課程分為社會和政治(講中國政體)、經濟學(合作社)、農學和農村衛生學四種，教學周期是四個月，每日授課兩小時。為了解決高級人才匱乏問題，平教會利用華北農村建設協進會的平臺，與南開、金陵、燕京、協和等大學開展人才合作，高校以定縣實驗區為鄉村建設工作的實驗室，派遣學者參加定縣工作，為相關學系三四年級學生提供實習機會。

(三)創新制度。平教會在定縣實驗中，在平民教育系統、農業技術推廣系統、經濟合作、公共衛生和行政體系方面都建立起一套適合農村的制度。在這些方面有不少研究已有提及，這里僅簡略列舉其制度和效果。①定縣實驗所取得的各項成績，參見李金錚:《晏陽初與定縣平民教育實驗》，《二十一世紀》網絡版2007年4月號等資料，茲不贅述。平民教育系統的制度創新主要表現在設立平民學校，建立導生制，加快了文化普及速度。農業推廣系統除了建立示范農場之外，重要制度創新是表證農家的設立，300 多人擔任表證農家，構筑了一個強大的聯合示范網絡和新技術推進系統。表證農家甚至擔當了育種、選種工作，成績出色。為了讓表證農家發揮更大作用，還成立了全縣表證農家協會，并且每年舉辦一次農產品展覽會。②樊寶勤:《定縣300 表證農家中的一個實例》，《民間》1936年第3 卷第10期。農村中的信任和互助是沿著血緣關系展開的，表證農家出身于平校同學會，在血緣之外又開創了學緣關系，因此提高了良種、新技術的推廣效果。在經濟合作方面，平教會組織農民從建立自助合作社開始，慢慢實驗，建立起合作社制度。在公共衛生方面，依靠平校畢業同學會的人力資源，不貪大求全，建立保健員制度，在此基礎上建起三級醫療保健制度，滿足了農村基本醫療需求，“是近代醫學史上時間最早、方向正確的醫學教育研究和促進地方衛生的一項探索”③陳志潛:《中國農村的醫學——我的回憶》，端木彬如等譯，四川人民出版社1998年版，中文版序第2頁。。行政系統的制度創新主要表現在改革縣政和重整鄉政兩個方面。縣政改革的主要內容包括機構精簡、裁局并科、強化縣府的行政職能，裁汰冗員，提高縣政府的辦事效率。重整鄉政主要內容包括設立鄉鎮建設委員會、公民服務團和農村建設輔導員。鄉鎮建設委員會是鄉村建設的自治組織，負責鄉建的監督、指導、計劃，正、副主席在選定后由縣政府委任為正、副鄉鎮長。在該委員會下面設置鄉村公民服務團，負責組織發動群眾，執行鄉村建設計劃。農村建設輔導員則負責縣政府與鄉鎮政府之間的政策政令傳達，培訓公民服務團的農村建設技術人員，監督和指導鄉鎮建設委員會的工作。

(四)穩定環境。地方社會網絡和全國軍政環境是鄉村建設必須面對的環境因素，保守的村民、地方土豪劣紳和軍閥經常成為阻擾鄉村建設的社會勢力。平教會大力吸納地方精英參與宣傳、咨詢與決策。開明士紳和耆老或以其品德高尚、心地善良、學識淵博而享有名望，或因為年老和忠實厚道而受到村民的尊敬和愛戴，請這樣的地方人士出面組織平民學校，比平教會中的博士、教授的號召要管用的多。這種做法讓平教會較為平順地介入地方社會網絡，在定縣民眾中贏得了合法性和社會支持。在后來的縣政實驗中，平教會也盡量委請他們出任各類顧問、委員。可以說，在整個鄉村建設過程中，平教會始終對地方精英持開放、合作的姿態。

1920 ～30年代的政治環境是鄉村建設工作最不確定的環境，軍閥混戰和政治腐敗都給鄉村建設運動造成相當的破壞。④傅葆琛:《定縣平教工作與戰事影響及善後》，《晨報副刊》1928年第74期。為了給鄉村建設謀求一個比較穩定的政治環境，并利用政權的力量開展工作，晏陽初最終接受南京國民政府的要求，參與定縣縣政建設實驗區的工作，任河北省縣政建設研究院主席，以實驗部主任霍六丁出任縣長。這一舉措不僅在平教會與政府之間形成穩定的制度化聯系，而且使地方社會的發展主導權由地方精英全面轉向平教會，各項事業上都有相當的進步。⑤宣朝慶:《百年鄉村建設的思想場域和制度選擇》，《天津社會科學》2012年第3期。

平教會在定縣的實驗只是全國鄉村建設的縮影和代表，各地鄉村建設實驗中關于農村公共品提供的經驗還有待進一步研究。總的來看，本文為民國鄉村建設運動何以是一場社會運動，以及它作為一場社會運動的基本貢獻進行了闡釋。當社會結構發生重大變動，鄉村危機因之產生之后，如果能有相當有效的公共品服務，危機將隨之化解或降級。但清末民國時期，處于轉型期的政府和地方精英均無力滿足農村公共品需求，城市知識階層關注農村問題，激蕩起公共輿論，引發參與鄉村建設的道德行動，因而造成了一場影響深遠的鄉村建設運動。這場由道德行動、輿論循環刺激最終編織構成的社會運動，不僅如一般社會運動那樣產生了引導運動的組織機構，而且取得了較為豐富的社會成果，即驗證了一整套農村公共品供給制度，圍繞著制度實施，創生了一套新型組織。在人類歷史上，組織的形態、數量、密度與社會的發展程度直接相關。與現代城市相比，農村發展慢的一個重要原因是組織太少，家族、宗族、鄰里等非正式結構或關系難以適應社會變化，鄉村現代化需要建立大量正式組織予以支持。民國鄉村建設為農村組織創新方面做出了有益的探索，為鄉村現代化積累了經驗。目前，農村公共品供應仍然是新農村建設中的一個嚴峻的問題，吸取相關歷史經驗，將有利于問題的解決。