美國政府的財政預算如何公開透明的

◎高新軍

美國政府的財政預算如何公開透明的

◎高新軍

預算問題絕不僅僅是個無關緊要的數字匯總問題，而是關系到民主制度是否名副其實的大問題。沒有預算的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負責任的政府”。“不負責任的政府”不可能是民主的政府。預算改革的目的就是要把“看不見的政府”變為“看得見的政府”。“看得見”，人民才有可能對它進行監督。在這個意義上，預算是對政府和政府官員一種“非暴力的制度控制方法”。這是1907年成立的“紐約市政研究局”的預算改革者們向人民解釋為什么要進行公共預算改革所強調的要點。從那時開始，“預算民主”改革成了遏制官員腐敗和規范政府行為的突破口。而“紐約市政研究局”正是美國今天大名鼎鼎的智庫“布魯金斯研究所”的前身。

那么，美國的財政預算是如何走向公開透明的呢？

20世紀以前，美國從聯邦政府、州政府到地方政府，都沒有完整的公共預算制度。那時，美國各州政府和聯邦政府都是由議會主導，伍德羅·威爾遜總統把它稱作“國會政府”。政府各部門好像是議會的下屬機構，每一個政府部門都自己向議會爭取資金，自己掌控開支。議會對政府某部門的撥款只是一個總數，開支分類是沒有的，細目也是沒有的，不準確，更談不上完整。一級政府沒有一份詳盡而統一的預算，都不過是一堆雜亂無章的事后報賬單。

紐約市在1898年，花掉的錢已經超過了美國全國所有州支出的1.33倍，是美國聯邦政府支出的1.14倍，債務超過了美國全國所有州的債務總和。但這時紐約市的預算原則還是“以支定收”。財政方面的決策機構由8人組成，包括市長、總會計師、市政委員會主席和5個區的區長。前三者每人有3票權力，曼哈頓和布魯克林的區長每人2票，其余3個區的區長每人1票。對預算的審議只是在每年的11月1日前，由總會計師提出的年度大致預算，再由上述決策機構和市政委員會用15至20天時間來審議，并舉行聽證會。由于時間緊、缺乏專業知識等原因，這種審議大多流于形式，造成很多財政撥款并不符合實際支出部門的需要。例如，在1898年，紐約州議會就發現紐約市的財政預算沒有包括道路建設資金和債務管理，從而造成這種預算既不完整準確又不及時。在這種情況下，民眾和議會都無法對政府及其各部門進行有效的監督。結果，為貪贓枉法留下無數機會，腐敗現象屢禁不絕。

當時紐約市正處于人口快速增長，經濟發展迅速，城市化加速的過程中。私人領域的公司會計制度成了美國公司吸引投資人的重要手段，并在19世紀末會計制度成為大型公司財務管理的主流形式。這也使人們認識到，會計制度不僅是一種簡單改進財務管理的方法，也是公司管理層對投資人和公眾的責任。由此，私人領域的會計制度逐步進入了公共領域，對私人公司的會計制度的高度關注，很快就發展為對公共城市公司會計制度的關注。城市的改革者逐步接受使用公司會計的方法用于城市的管理，分析城市的財政狀況。

人們開始逐步認識到，會計制度可以讓公眾根據更多的信息來選擇自己的政治代表；可以對公共服務進行監督；可以保持金融的平穩和信用；可以為各個城市的發展提供比較的基礎。預算制度改革可以使普通民眾也和社會精英一起，成為民主管理的主體。預算改革實際上已經成為政治參與、投資、城市與州的關系、對權力的監督等一系列重要問題的基礎。預算制度改革就是要給政治生活以明確的界定，它不僅不能超越自己的邊界，還必須向公眾報告自己的活動。

1907年，紐約市由于預算管理上的問題和腐敗，經歷了嚴重的市政公債兌付危機，引發社會嚴重動蕩。紐約市政府在向JP摩根集團借款300萬美元后，才勉強度過了這次危機。也正是在這一年，探討預算改革的“紐約市政研究局”成立，并制定了現代意義上的公共預算的科學原則。

首先，公共預算是一個關于未來政府支出的計劃，而不是事后的報賬。其次，公共預算是一個統一完整的計劃，包括政府所有部門的開支。第三，公共預算是一個詳盡的計劃，要列舉政府機構所有項目的開支，并對它們進行分類。第四，對預算計劃中的每項開支都要說明其理由，以便對開支的輕重緩急加以區別。第五，預算計劃必須對政府的行為有約束力：沒有列支項目不能開銷，列支的錢不得挪作他用。第六，預算計劃必須得到權力機構（議會）的批準，并接受議會和民眾對其的監督。第七，為了便于民眾監督，預算內容和預算過程必須透明。這個在今天看來已經成為常識的內容，在當時引起了革命性變革，被稱為“預算民主”。到1916年，“預算民主”這個詞就像“社會正義”或者“美國夢”一樣，成為社會上流行的時髦術語。

舉辦“預算展覽”是紐約預算改革者們推廣預算知識的主要手段之一。1911年，紐約市政府花費10萬美元，舉辦第一次“市政府財政預算展覽”，一個月之內就有約100萬紐約人趕來參觀。紐約市在1911年以后將預算展覽常年設立在城市學院里，供人們隨時參觀。在1916年的“預算展覽”上，“紐約市政研究局”甚至做了一個模型，來說明市民作為消費者如何去消費政府提供的公共服務。在預算改革者的推動下，紐約市在1908年推出了美國歷史上第一份現代公共預算。當然這份預算還很粗糙，只有市政府的4個主要部門拿出了分類開支計劃。以后幾年，紐約市的預算日臻完善。到1913年，預算文件已從1908年的122頁增加到836頁。

20世紀初，美國聯邦政府也是“國會政府”。1909年塔夫特總統上臺后，面對著的是快速增長的聯邦政府機構和連續5年的巨額財政赤字。在塔夫特總統邀請下，“紐約市政研究局”轉戰華盛頓，成立了“塔夫特委員會”。

1912年，“塔夫特委員會”主席克利夫蘭發表了著名的《國家預算的需要》一文，全面闡述了進行聯邦公共預算改革的原則、步驟并回答了人們的疑問，成了美國預算民主歷程上的里程碑。改革者將紐約公共預算改革的成功經驗移植到聯邦政府，將預算的權力從議會逐步轉移到行政部門，建立起了總統在行政機構之上的最高地位和權力，從而促使美國現代總統制形成。預算制度加強了政府內部的集中統一領導機制，提高了政府整體運作效率，造就了一個更加強有力的政府。

至1919年，美國已有44個州通過了預算法；到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的預算法。1919年，由古德眾議員起草的預算與會計法，即著名的“古德法案”，在同年10月21日美國眾議院以285∶3的絕對多數，獲得了通過。1920年5月1日，經美國參議院修改過的“古德法案”也獲得了全票通過。5月26日，美國參眾兩院聯合委員會在彌合了雙方的分歧后，眾議院再次以200∶117的結果通過了“古德法案”。1921年4月，新當選的沃倫·哈丁總統正式簽署了預算與會計法，從而在法律上完成了美國聯邦一級的公共預算制度改革。

在財政預算的改革過程中，學者們經過17年的研究探索，實現了從理論到實踐的巨大轉變；政治家則用了33年時間，最終實現了美國預算民主從地方到聯邦的全面建立，從而使公共預算成了各種利益集團在政治領域尋求自身利益的有效工具。美國進步時代的改革者用公共預算來組織政府，利用預算的社會作用來構建社會的繁榮。公共財政運動不僅改變了行政當局的行為，而且加強了政府和民眾的聯系。公共預算改革使政府成為負責任的、代表人民利益的政府成為現實，從而在根本上重塑了各級美國政府。

20世紀30年代，美國進入大蕭條時期。雖然在經濟上美國遭受了前所未有的重創，但是，進步時代的預算改革運動已經為羅斯福新政的執行鋪平了道路。“法治的市場經濟”逐步形成，它預示著美國下一個經濟的躍進指日可待。歷史證明了這一點。

（摘自《經濟學家茶座》）