自然保護地立法博弈

□ 本刊記者 劉芯邑

自然保護地立法博弈

“我國現有的自然保護地分屬不同部門管理，導致管理布局失衡、條塊分割，因此將自然保護地納入全面的法律框架管理就顯得尤為重要。”

□ 本刊記者 劉芯邑

全國政協委員、中科院地理科學與資源研究所前副所長歐陽華。圖/劉芯邑

“我國亟需一部科學有效的自然保護地法律來捍衛生態安全底線。”兩會前夕，全國政協委員、西南交通大學交通學院副院長、致公黨成都市委員會主任委員羅霞在接受《民生周刊》記者采訪時強調。

所謂的“自然保護地”是一個寬泛的概念，包括自然保護區、風景名勝區、森林公園、濕地公園、水源保護區、地質公園、水利風景區、自然保護小區等。 作為“自然保護地法”草擬研究組的成員，羅霞在2012年全國“兩會”上就曾建議將《自然保護地法》列入立法計劃。

“我國現有的自然保護地分屬不同部門管理，導致管理布局失衡、條塊分割，因此將自然保護地納入全面的法律框架管理就顯得尤為重要。”羅霞說。

單薄的安全底線

目前業界普遍認為，我國的生物多樣性正在遭受嚴重威脅，而捍衛生態安全底線的重要手段，就是維護自然保護地的生態多樣性。

在剛剛過去的2012年，中國唯一的長江瀕危魚類保護區讓位給了小南海水電站；總數不足1000頭的長江江豚，2012年記錄在案的死亡總數達到了39頭，成排的江豚在山東壽光羊口漁港等待出售；廣東南嶺國家級自然保護區核心區被野蠻“開路”；羅霄山千年遷徙鳥道一天內就被打下一噸野鳥；三江源國家級自然保護區核心區內采砂、采金……

全國人大代表、云南紅河州建水縣縣委書記李燁此前曾表示，自然保護區保護不力，首先遭殃的就是野生動物。野生動物的棲息地受到破壞是一個方面，非法捕獵更是直接威脅野生動物的生存。此外，濕地經濟利用價值高，最易受到經濟發展的威脅。

李燁坦言：“當前，已建立的自然保護地正在遭受越來越嚴重的破壞，加上分布格局不合理，很多重要區域沒有建立足夠的自然保護地，致使我國生態安全受到嚴重威脅。生物多樣性衰退，環境自凈力降低，水資源匱乏，沙塵暴、沙漠化、極端氣候現象等自然災害日益頻繁，危害人類身體健康，并使生存條件惡化。”

2013年1月26日，天津北大港濕地，環保志愿者找到一只被鳥網粘結而死的小鳥。圖/CFP

自然保護地管理部門的管理權和監督權不分、信息不透明、民間監督力量缺失等，致使其工作得不到及時、公正的評估和獎懲。

立法演變

自2004年開始起草第一版《保護地法》草案以來，相關法規經歷了《自然保護區法》、《保護地法》、《自然保護區域法》、《自然遺產保護法》等系列演變。其中，《自然遺產保護法》草案被列入2012年立法計劃。

然而，由于這部草案在范圍覆蓋、管理體制和監督體制上仍需做出重大改進才能實現生態保護的最終目標，因而未能在2012年通過全國人大立法。

那些整幢承租農民閑置房屋的外來業主內心也有顧慮，雖然15-20年的租期看似較長，政府也通過專合社平臺的搭建保障了農民和業主雙方租用房屋的穩定性，但因為星光村鄉村旅游發展尚在起步期，未來的走向不明朗，大家多持觀望態度，業主也不敢過多投資。

自然遺產在《自然遺產保護法》的語境下，指的是我國獨特豐富的生物物種代表。“自然遺產保護法”能否代表中國自然保護領域的最高立法，曾經過一場艱難博弈。

有報道載明，鑒于1994年12月1日起施行的《中華人民共和國自然保護區條例》已不能滿足時代變化的要求，2004年，全國人大環境與資源保護委員會（以下簡稱“環資委”）起草了第一部《保護地法》。2008年，全國人大環資委又起草了《自然遺產保護法》草案。

2011年底，草案提交國務院法制辦，并同時組織專家等征求意見。同年12月，全國人大常委會表決通過的報告提出，《自然遺產保護法》草案及相關論證材料已準備完畢，建議將審議該法律列入全國人大常委會會議議程。該年年底，《自然遺產保護法》在巨大的爭議聲中被推遲審議。

2012年2月5日，該草案再次提交國務院法制辦，開始向各個部門征求意見。與此同時，羅霞與中國科學院動物研究所副研究員、自然保護立法研究組總協調員解焱，決定用一切努力叫停《自然遺產保護法》立法。

“我們認為《自然遺產保護法》法草案主要存在四個問題——自然保護地覆蓋范圍和布局不夠合理；保護管理機構缺乏人員、經費和執法權；保護管理工作監督不足；社區惠益分享不夠公平。”

全國政協委員、中科院地理科學與資源研究所前副所長歐陽華在接受《民生周刊》記者采訪時指出，作為我國自然保護方面最高位階的法律規范，《自然遺產保護法》的保護范圍只包括了保護地的前兩種：自然保護區和風景名勝區。對于地方級的自然保護區和風景名勝區，以及森林公園、濕地公園、地質公園等其它保護地類型并沒有涉及，以至于剩下的7000多個保護地將無法可依。

歐陽華表示，我國現有的自然保護地由林業局、環保部、農業部、建設部、海洋局等部門進行管理，各部門之間存在一定的條塊分割和行政壁壘，信息交流及共享機制較為缺乏，自然保護責任不明確。在具體調研時，有時會遇到人員和部門回避的問題。相比之下，自然保護立法研究組是專家學者志愿成立開展的，調研過程較長，經費比較緊張，調研人員結構不穩定。

需有法可依

值得一提的是，自2012年初以來，來自生態保護、法律、管理、政策研究、基層保護地管理單位、公民社會建設等不同領域的人士，在過去近十年的理論探討、研究和實踐的基礎上，共同研究完成了《自然保護地法》（草案專家建議稿）等一系列成果。

據其介紹，此次《自然保護地法》提案中強調要加強和創新社會管理，這是促進社會和諧的重要舉措。當前由于缺乏執法權，自然保護地管理機構無法有效控制轄區內的違法活動。

周忠和建議，一是明確自然保護地的法律地位，以開放的形式將所有符合條件的自然保護地納入到一個法律框架下進行管理，科學分類，實現統一規劃，建立起有效管理的自然保護地網絡，實現國家整體自然保護目標；二是將自然保護地管理權、監督權和評估權分開，保障這些權力既相互協調又相互制約。

“與此同時，還要加強獨立的科學評估，增加信息透明度，建立健全全社會參與自然保護地管理、監督和評估的機制；保障自然保護經費和人員的長效穩定投入；保障社區在自然保護地保護和發展中的主力軍地位；保障社區的合法權益；有效發揮自然保護地在生態文明建設中的科學研究和科普職能。”周忠和說。

歐陽華主張推行信息公開。他認為，自然保護地管理部門的管理權和監督權不分、信息不透明、民間監督力量缺失等，致使自然保護地的保護管理工作得不到及時、公正的評估和獎懲。

“保護經費短缺和人事權集中于地方，易導致自然保護地管理工作經常受制于地方發展需求，無法全面貫徹國家的保護政策。”歐陽華指出，有些區域由于對開發和保護沒有明確的界定，會出現今天保護而明天又開發的情況。自然保護地沒有一個長期永續發展的過程和模式，未能將保護和開發良好地結合起來。

歐陽華建議自然保護地應堅持保護與發展并重的原則，科學保護，合理利用。

全國人大代表、浙江農林大學土壤學學科帶頭人徐秋芳在接受《民生周刊》電話采訪時，正在為參加全國“兩會”做最后的準備。

從去年“兩會”閉幕開始，徐秋芳就著手為今年的提案進行了準備和調研。來北京前的最后時刻，她還不忘汲取更多專家、學者的建議。

徐秋芳的提案仍然是圍繞立法保護做文章。她認為，單一的“嚴格保護”策略亟需改變。根據自然保護地的保護嚴格程度和主要利用方式，對其進行分類、分區，將有利于緩解自然保護與當地社會經濟發展需要的矛盾，并在更大范圍內統籌兼顧經濟發展與自然保護。

徐秋芳認為，自然保護工作可以創造約20萬人的就業機會，同時通過增強當地社區的自我管理能力、限制壟斷經營，還可為當地居民（大部分為貧困地區）創造更多的就業機會，助力當地社區“收入倍增計劃”，實現“以人為本、共同富裕”。

“在我看來，上述機會和制度只有得到法律的保障，才能惠益國家、民生和社稷。” 徐秋芳希望，將《自然保護地法》立法工作列入全國人大常委會2013年立法調研計劃，在充分聽取保護地社區、學術界、企業以及政府各部門意見的基礎上，以“捍衛國家生態安全底線”為目標，盡快制定并頒布一部具有我國特色并科學有效的《自然保護地法》。